Politikk

Nav-forskere peker på én hovedgrunn til uføreeksplosjonen blant unge

Antallet unge uføre i Norge er doblet på få år. Mens politikerne krangler om hva de skal gjøre, peker Nav selv på det de mener er hovedårsaken: De strenge reglene for AAP.

De siste årene har vi sett en urovekkende trend i Norge: Antallet under 30 år som får innvilget uføretrygd har doblet seg siden starten av forrige tiår, fra omtrent 10 000 til 20 000. En del av disse er så syke at de nærmest automatisk får innvilget uføretrygd den dagen de fyller 18 år. Dette er ofte folk som blir reddet av moderne legevitenskap, og som tidligere kanskje aldri ville fylt 18 i det hele tatt.

Men mange av de nye unge uføre faller ikke inn under denne kategorien. Og de står også for en vesentlig andel av økningen.

– De nye unge uføre kjennetegnes ved at det er en gruppe med veldig sammensatte problemer. De står ofte langt unna arbeid når de oppsøker Nav. De kan ha helseproblemer, ofte sammenvevd med sosiale problemer. Det gjør at dette er en kompleks gruppe å jobbe med, med et bredt hjelpebehov og bistandsbehov fra Nav.

Det sier Ragnhild Ekelund, seniorrådgiver i kunnskapsavdelingen til Nav.

Sammen med kollega Sigrid Lande forsøker hun å svare på spørsmålene: Hva er grunnen til at vi har fått så mange nye unge uføre i Norge på kort tid? Og hva kan vi gjøre for å hjelpe denne gruppa nye unge uføre?

Les flere saker om arbeidsavklaringspenger her

Peker på AAP

Og selv om det kan være mange årsaker til at vi har fått så mange flere unge uføre er det særlig en hovedgrunn de peker på: Det strenge regelverket for arbeidsavklaringspenger (AAP).

– Varighetsbestemmelsene for AAP er mer rigide og mindre fleksible enn de var for de tidligere midlertidige ordningene. Særlig etter 2018, da det ble vanskelig å få forlenget AAP etter oppnådd makstid, ble det avgjørende å få avklart situasjonen for unge før de nådde den ordinære makstiden. Det gjorde at avklaringene til uføretrygd skøyt i været, sier Lande.

For å ta noen skritt tilbake i tid: I 2010 ble ordningen med arbeidsavklaringspenger innført. Før AAP var det flere ulike former for inntektssikringer for folk som var midlertidig ute av arbeidslivet på grunn av sykdom, skader eller lignende. Maksgrensen for å ta imot AAP ble satt til fire år. Så, i 2014, ganske nøyaktig fire år etter at AAP-ordningen ble innført begynte uføretallene blant unge for alvor å vokse.

Utviklingen blant unge uføre.

I 2018 ble reglene for AAP strammet inn. fire-årsgrensen ble kuttet til tre år. Det ble innført strenge begrensinger for forlengelse av AAP. Og det ble innført et karensår, der folk som hadde nådd makstiden på tre år måtte gå 52 uker inntekt fra staten før de eventuelt kunne motta AAP på nytt. Igjen så forskerne et hopp blant unge som fikk innvilget uføretrygd.

Med andre ord, mange unge som fortsatt kanskje egentlig ikke hadde fått fullt ut avklart sin arbeidsevne hadde likevel nådd maksgrensen for AAP. En konsekvens av dette er, ifølge intervjuundersøkelser blant Nav-veiledere, at mange unge da har endt opp med uføretrygd for å få en sikker og stabil inntekt, selv om de egentlig kunne hatt godt av en lengre AAP-periode, flere arbeidsmarkedstiltak eller annen hjelp for å komme seg inn i arbeidslivet.

– Uten AAP vil de ikke stå helt på bar bakke. De vil kunne få sosialhjelp. Men det er en ugunstig ytelse, og det er ikke meningen at folk skal motta det over lang tid. Jeg har intervjuet veiledere som forteller om dilemmaet som oppstår når tiden på AAP går mot slutten. Da vris fokuset mot å dokumentere at unge oppfyller kravene for uføretrygd, selv om veilederne kunne ønske seg mer tid til avklaring, sier Ekelund.

Etterlyser fleksibilitet

I 2020 ble reglene for AAP myket litt opp midlertidig på grunn av pandemien, og i 2022 kom en varig endring i regelverket. Karensåret forsvant, slik at AAP-perioden kan forlenges uten at mottakerne må stå et år uten inntekt. Selv om tilgangen av nye unge uføre falt litt etterpå, er det fortsatt høye tall.

– Vi ser fortsatt ganske høye tall for nye unge med uføretrygd, selv om muligheten for å få forlenget AAP er blitt ganske stor. Det kan være at AAP fortsatt er mindre fleksibelt enn tidligere ordninger. Vi vet ikke godt nok hvordan de nye varighetsbestemmelsene fungerer for unge. Det kan hende at grensen på tre år for den ordinære perioden med AAP gjør at det fortsatt er flere enn nødvendig som blir avklart til uføretrygd. Det er nok flere som kunne kommet i jobb hvis de fikk litt mer tid på seg, sier Lande.

Et annet poeng Nav-forskerne er opptatt av er at AAP, som i praksis er den eneste stabile inntektssikringen for unge som aldri har vært i jobb, er en helserelatert ytelse. Og når man først har havnet inn i AAP-sporet er ett av de mulige utfallene til slutt nettopp uføretrygd.

– Mange snakker ofte om at vi har så mange unge som står utenfor i Norge. Men hvis du sammenligner med andre land er det ikke flere unge utenfor arbeid og utdanning i Norge. Det som er spesielt her er at mange står utenfor på grunn av helse. Det kan tenkes at det har noe å gjøre med ytelsesstrukturen vår. Den eneste statlige, stabile inntektssikringen fra Nav som unge uten tidligere arbeidsinntekt kan få, er AAP. Det ligger helsekriterier til grunn for å få denne ytelsen, og du blir sluset inn i et løp der et av utfallene til slutt er uføretrygd. Mange kunne i stedet kanskje blitt regnet som arbeidsledige, og mottatt dagpenger. Men for å motta dagpenger må du ha hatt arbeidsinntekt, noe mange unge ikke har, sier Ekelund.

En mulig løsning, som andre i Nav har trukket fram tidligere, på dilemmaet med at det omtrent bare er helseproblemer som kan utløse en statlig inntektssikring for unge som faller utenfor, er å innføre en såkalt «ungdomslønn», en garantiinntekt for unge som står utenfor arbeid og utdanning.

Les også: Hvorfor flykter velgerne fra arbeiderpartiene? Nå tror forskerne de vet svaret (+)

Skole og helse

Så hvilke andre gode idéer finnes for å hjelpe gruppa med nye unge uføre?

– Jeg håper politikerne vil se på hvordan varighetsbestemmelsene for AAP fungerer overfor unge. Når man ser at det blir en opphopning med unge på AAP er det lett å bli bekymret, og så kutte i den muligheten. Men da ser vi altså at flere presses over på uføretrygd. Jeg tenker at man bør vurdere å se på varighetsbestemmelsene for AAP, sier Lande.

– I tillegg burde vi hatt et bedre tilbud til de som har mottatt uføretrygd en stund. Mye tyder på at mange kjenner på en motivasjon til å komme i jobb igjen etter en periode som uføre, men de økonomiske incentivene til det er ikke så gode. Hvis vi hadde rigget til et mer spesifikt tilbud til den gruppa, som både er frivillig og arbeidsrettet, samtidig som det gir bedre økonomiske incentiver, kan det være en bedre løsning for mange, sier Lande.

Ekelund trekker fram at man ikke må peke på Nav alene som aktøren som skal sørge for at færre unge faller utenfor.

– En viktig faktor er å få flere til å fullføre videregående. Det er en risikofaktor i seg selv for å falle utenfor å ikke fullføre skolen. Når jeg har intervjuet veiledere i Nav er det mange som peker på at lange ventetider i helsevesenet og fastlegemangel som et problem. Det gjør at tiden går uten at man kommer framover. Arbeidsgivere har også et ansvar for å være med på inkluderingen av unge med hull i CV’en eller helseproblemer, sier Ekelund.

Les også: Ap er nesten utradert blant unge menn. Det skremmer AUF-lederen

Forby uføretrygd for unge?

Det siste forslaget for å løse uførefloken blant unge kom fra lederen av Høyres programkomité og partiets nestleder Henrik Asheim tidligere i vinter. Han foreslo å rett og slett ta fra unge under 30 muligheten til å få innvilget uføretrygd. Men det forslaget rister forskerne på hodet av.

– Det er alltid en stor risiko ved å gjøre store endringer i velferdssystemet. Vi har et system i dag der vi har identifisert noen smertepunkter. For mange blir styrt inn i et helseløp. Varigheten på AAP har betydning. Og vi bør gi et bedre tilbud til de som allerede er blitt uføre. Det er bedre å skru litt på systemet med endringer og tilpassinger i regelverket enn å gå til det drastiske skrittet det er å avvikle uføretrygd for unge. Det vil sannsynligvis ramme mange unge som virkelig trenger den uføretrygden, sier Lande, og legger til:

– Når man kommer med drastiske endringer vil det ofte skape nye utfordringer.

Ekelund er enig.

– Det er å begynne i feil ende. Når man kommer til det punktet der uføretrygd er et alternativ har allerede mange ting skjedd, og man har vært gjennom en lang avklaring. I stedet bør man rette fokus mot hvorfor så mange havner i denne situasjonen, og hva Nav sammen med andre instanser kan gjøre bedre, sier hun.

Les også: – Vi må legge vekk tanken om at Norge skal kunne være et «grønt batteri» for Europa

Hold deg oppdatert. Få daglig nyhetsbrev fra Dagsavisen


Nyeste fra Dagsavisen.no: