SER ETTER MERKEL: Syriske flyktninger i en flyktningleir i Gaziantep på grensen mellom Syria og Tyrkia i april i år.FOTO: AFP/NTB SCANPIX

Jussens rolle i asyldebatten

Jussen alene har ikke løsningen på dagens utfordringer, men den gir et rammeverk for diskusjonen.

Astrid Melands kommentar i VG 9. juni, «På tide å innrømme at vi tok feil», er en oppvisning i sterke meninger basert på sviktende faktagrunnlag. Dessverre er hun ikke alene om en slik tilnærming når dagens flyktningsituasjon debatteres.

Ifølge Meland er et stortingsforlik om at Norge skal ta et internasjonalt initiativ for å endre det internasjonale flyktningeregelverket et argument for at vi bør legge til grunn forslagene fra Fremskrittspartiets bærekraftutvalg i en rapport utarbeidet i samarbeid med Human Rights Service i 2013.

Her svikter logikken. Meland må gjerne konkludere med at internasjonale regelverk bør endres, men ikke basert på feilaktige premisser fra Frps bærekraftutvalg. Dette er det heller ikke flertall for på Stortinget. En konstruktiv diskusjon om bedre løsninger på verdens flyktningsituasjon er nødvendig. Men diskusjonen må baseres på korrekte fakta om folkerett og juss.

Jussens rolle

UDI-direktør Frode Forfang er en av flere som har uttalt at jussen tar for mye plass i debatten. Hvor stor plass jussen tar er mindre interessant enn dens rolle. Politikere vedtar lover og fremforhandler traktater. Når lovene eller traktatene er vedtatt og skal anvendes, er det jussen som er verktøyet. I jussen skilles det skarpt mellom reglene for å bestemme hva jussen «er» – de lege lata, og hvordan jussen «burde være» – de lege ferenda. Diskusjoner om hvordan reglene burde være, er og skal være politiske. Men når jussen «slik den er» fremstilles galt, og diskusjonen om hvordan jussen «burde være» baseres på feilaktige tolkninger av folkeretten, bærer det ofte galt av sted. Jussen alene har ikke løsningen på dagens utfordringer, men den gir et rammeverk for diskusjonen om løsningene og eventuelle endringer.

Hvordan endre folkeretten

Forfang har tatt til orde for å basere beskyttelse av mennesker på flukt på internasjonale kvoteordninger fra flyktningenes nærområder og å avskaffe det eksisterende asylsystemet. Det er et legitimt standpunkt man kan være enig eller uenig i, men Forfang har ikke gått inn på hvordan en slik folkerettsendring skal kunne gjennomføres i praksis. Andre har tatt til orde for at flyktningkonvensjonen ikke må endres, men at den må tolkes strengere, slik den opprinnelig var ment, som beskyttelse for politiske dissidenter.

Det kan ikke besluttes at en konvensjon skal tolkes «strengt», eller «liberalt». En konvensjon skal tolkes i god tro i tråd med ordlyden sett i lys av konvensjonens formål. Dette fremgår av reglene om traktatstolking i Wien-konvensjonen om traktatretten. Hvis ordlyden og formålet tilsier at traktaten skal tolkes strengt, ja, så skal den det. Hvis det derimot fremgår av tolkingsreglene at den «strenge» tolkningen ikke er i tråd med konvensjonens formål, så skal den ikke det. Vil man ha en annen folkerettsregel må man arbeide for internasjonal enighet om endringer, slik det er foreskrevet av selve konvensjonen og folkerettslige regler for inngåelse og endring av traktater.

Det er en myte at flyktningkonvensjonen primært ble etablert som et ledd i den kalde krigen og var ment å verne en snever gruppe politiske dissidenter. I konvensjonens forarbeider framgår det at bakgrunnen først og fremst var erfaringen med andre verdenskrig.

Hva bør endres?

Den internasjonalt anerkjente flyktningrettsprofessoren Guy Goodwin-Gill deltok 3. juni på en konferanse om europeisk flyktningpolitikk i Oslo. Han understreket jussens rolle som rammeverk, at det er mye som ikke er regulert i folkeretten og utfordret kritikerne til å være konkrete på hva som bør endres ved det nåværende regelverket.

Hvilke endringer i flyktningregelverket er påkrevd? Flyktningkonvensjonen definerer hvem som er flyktning, gir dem som omfattes rettigheter og plikter og beskytter mot retur til forfølgelse i hjemlandet. Det er ikke vanskelig å skille en økonomisk migrant fra en flyktning per definisjon, men det er bevismessige og praktiske utfordringer. Konvensjonen regulerer flyktningers rett til å reise irregulært gjennom flere land på vei til et land å søke asyl i. Vil kritikerne av konvensjonen endre definisjonen, eller retten til irregulær reise, eller er det andre ting som bør endres?

Nye regler?

Mye kan reguleres uten at gjeldende regelverk må endres. Da flyktningkonvensjonen ble utformet kunne statene ikke enes om å innta en bindende regel om byrdefordeling. Byrdefordeling blir imidlertid omtalt i fortalen og påvirker dermed hvordan konvensjonen skal forstås. Bindende byrdefordelingsregler – både når det gjelder midler og flyktninger – kan i dag avtales uten å gå veien om å endre konvensjonen. Det er også rom for å harmonisere regelverk i ulike land eller la FN eller et annet sentralt organ avgjøre flyktningstatus, for å sikre likebehandling. Det helt avgjørende for å begrense antallet flyktninger at det det internasjonale samfunnet blir i bedre stand til å forebygge og avslutte konflikter, om nødvendig gjennom reformer av organer som FNs sikkerhetsråd. Et helhetlig internasjonalt regelverk også for migranter som ikke er flyktninger ville kunne avklare ansvarsforhold og praktiske utfordringer.

Løsningene må søkes gjennom samarbeid

Kanskje finnes det i dag ingen ideell løsning som er praktisk oppnåelig ut fra nasjonalpolitiske hensyn. Det vil ikke være første gang verdenssituasjonen påvirker staters handlingsrom. Racet mot bunnen er definitivt ikke løsningen, i hvert fall ikke om målet er å ivareta flyktningenes rettigheter. Når Norge kutter i flyktningers rettigheter, hvorfor skal Kenya, som nå planlegger masseretur av somaliske flyktninger, eller andre land som i dag bærer en større del av byrden, være noe bedre?

En ting er klart: Norge kan ikke løse utfordringene i dagens flyktningsituasjon alene. Løsningene må søkes gjennom internasjonalt samarbeid. Forfatterne av konvensjonen var framsynte nok til å skrive dette inn i fortalen i 1951, selv om de ikke kunne enes om en bindende regel om byrdefordeling. Kanskje kan det internasjonale samfunnet, i regi av Norge, overgå sine forfedre i 2016?