Mener departementet har sluppet for billig unna i trygdeskandalen

– Det er ikke min rolle å si om noen burde gå av eller ikke, men jeg tror det er viktig å plassere ansvaret tydeligere mellom de ulike aktørene. Vi snakker tross alt om forskjellige typer ansvar og feil som er begått.

Det siste året har professor Ingunn Ikdahl brukt mye av sin tid på trygdeskandalen. Sammen med kolleger ved det juridiske fakultet på Universitetet i Oslo har hun nå også opprettet en egen blogg om skandalen.

– Dette er den største rettsikkerhetskandalen etter krigen. Da må vi forstå hvordan det kunne skje og lære av det. Vi må gjøre dette ryddearbeidet ordentlig for å begrense faren for at det begås feil framover. Siden dette fortsatt er en pågående sak, er det viktig at vi i akademia deltar i debatten og deler den kunnskapen vi etter hvert skaffer oss. Det er ikke nok å skrive om dette i ettertid, sier Ikdahl.

Ingunn Ikdahl, professor ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Foto: Jens Marius Sæther 

Etter at det regjeringsoppnevnte granskingsutvalget la fram sin rapport i begynnelsen av august, har Ikdahl og professor Christoffer Conrad Eriksen skrevet tre lange innlegg om trygdeskandalen.

Ut fra det de har skrevet så langt, er det ingen tvil om at professorene mener at Arbeids- og sosialdepartementet har sluppet for billig unna og at det ikke går an å si at alle steiner er snudd i denne skandalen.

Ett år siden saken sprakk

For ett år siden slapp daværende arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie (H), Nav-sjef Sigrun Vågeng og riksadvokat Tor-Aksel Busch nyheten som rystet landet. De kunne fortelle at Nav siden 2012 hadde feiltolket regler i EØS-retten som gir nordmenn rett til å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger til andre EØS-land.

Nav hadde i årevis hatt en svært streng praksis for å motta trygdeytelser utenfor landets grenser, og nå ble det flombelyst at den restriktive linjen var i strid med EØS-reglene som Norge er forpliktet til å følge.

Både EFTAs kontrollorgan ESA, EU-kommisjonen og granskingsutvalget mener skandalen strekker seg helt tilbake til 1994, da Norge gikk inn i EØS.

Riksadvokaten har så langt vurdert gjenåpning av litt over 80 straffesaker, der personer kan være uriktig dømt for trygdesvindel. Ifølge granskingsutvalget er mer enn 4.000 personer berørt totalt, enten ved uriktige tilbakebetalingskrav eller ulovlig stans av en trygdeytelse etter opphold i et annet EØS-land.

28. oktober i fjor: Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie (H), Nav-direktør Sigrun Vågeng og riksadvokat Tor-Aksel Busch holder pressekonferanse om det som ble kjent som trygdeskandalen. Foto: Terje Pedersen / NTB

Etter flere rapporter, granskinger og utallige forsøk fra ulike aktører på å forklare hvordan trygdeskandalen kunne skje, er det fortsatt vanskelig å få tak på hvem det er som egentlig har hovedansvaret for skandalen. Mange av forsøkene på å gi svar, har endt med utsagn som «kollektiv svikt» og at alle aktører har et betydelig ansvar for at det gikk så galt som det gjorde.

Det er denne ansvarspulveriseringen professor Ikdahl vil til livs.

Les også: Uskyldig dømt i trygdeskandalen: Marianne vet ikke om hun blir frikjent før hun dør (+)

Regjeringens ansvar

I innledningen til granskingsutvalgets rapport understrekes det at alle aktører har et ansvar for skandalen:

«En fellesnevner er at ingen har viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten, særlig etter innlemmelsen av den nye trygdeforordningen i EØS-avtalen.»

Da rapporten ble lagt fram sa utvalgets leder, jussprofessor Finn Arnesen, at hovedansvaret ligger hos Nav og departementet.

Det er likevel Nav som får gjennomgå hardest i rapporten. I sammendraget står det rett ut at «Nav har hovedansvaret for feilpraktiseringen». Samtidig påpeker utvalget at Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, domstolene, advokater og akademia også har et «betydelig ansvar».

Les også: Ingen er ennå frikjent etter trygdeskandalen: – Forsinkelsen har vært unødvendig

Ikdahl mener derimot at det ikke er noen tvil om at det er departementet og regjeringen som burde fått den hardeste kritikken for at trygdemottakere i årevis fikk ulovlig vedtak og ble straffeforfulgt og fengslet. 

– Det er en reell fare for ansvarspulverisering. Når det gjelder noen spørsmål, kom ikke granskingsutvalget langt nok. Disse spørsmålene må følges opp videre, både av Stortinget og oss i akademia, sier Ikdahl og legger til:

– I granskingsutvalgets rapport likestilles mange av aktørene. Jeg mener det er grunn til å skille mye tydeligere, og jeg har vært særlig opptatt av rollen til Arbeids- og sosialdepartementet – dels av formelle grunner.

Ikdahl viser til at det etter Grunnloven er den til enhver tid sittende regjering som er ansvarlig for forvaltningens praktisering av lovgivningen.

– Det er regjeringen som er ansvarlig for at forvaltningen har fattet ulovlige vedtak, politianmeldt trygdemottakere i strid med lovgivningen og på ulovlig grunnlag krevd tilbake ytelser fra flere tusen personer.

Granskingsutvalget kalte rapporten om trygdeskandalen for «Blindsonen».

– Blindsonemetaforen treffer veldig dårlig når det gjelder hva slags kunnskap departementet har hatt om disse spørsmålene. Departementet hadde mer kunnskap om EØS-rettens betydning for norsk trygderett enn noen andre, men denne kunnskapen ble i liten grad formidlet videre. Departementet har ikke vært tydelige opp mot Stortinget i disse spørsmålene, sier Ikdahl.

Les også: Dette vil den nye sjefen gjøre for å få Nav-skuta på rett kjøl (+)

Hva visste politikerne og departementet om EØS-reglene?

Ikdahl peker på alt som ble gjort av utredninger både før og etter at EUs nye trygdeforordning ble del av norsk lov i 2012.

EØS-avtalens betydning for norsk handlefrihet i velferdspolitikken, ble grundig belyst i Brochmann-utvalgets utredning som kom i 2011. I Europautredningen året etter, ble EØS-rettens betydning på trygdeområdet tatt opp helt spesifikt:

«Den territorielle dimensjonen viser til at man har rett til å motta opptjente rettigheter uavhengig av hvor i EU/EØS man har opphold – det som i senere år er omtalt som portabilitet eller eksportabilitet av ytelser.»

Politikerne ivret likevel for å begrense bevegelsesfriheten til trygdemottakere.

Da Erna Solberg (H) dannet sin første regjering i 2013, ble saken for alvor satt høyt på den politiske agendaen. I Sundvollen-plattformen står det at regjeringen skal «vurdere tiltak som kan begrense og stanse trygdeeksport, men innenfor de internasjonale avtalene Norge er bundet av».

Året etter fikk regjeringen på plass en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle se på hvordan Norge kunne begrense eksport av velferdsytelser. Dette arbeidet resulterte i en rapport, som ikke er offentlig.

Ikdahl har søkt om innsyn, men fått avslag. Hun viser derfor til hva granskingsutvalget skriver om denne rapporten:

«I samtlige kapitler understrekes det at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende i EØS, og at den eneste måten å begrense utbetalingene derfor er å skjerpe inn bruken av aktivitetskrav. I den sammenheng presiserer arbeidsgruppen at slike aktivitetskrav må være egnet og nødvendige for å oppnå formålet de forfølger.»

– Denne rapporten reiser en hel rekke nye spørsmål. Hva gjorde de med kunnskapen? spør Ikdahl.

– At denne rapporten skal holdes hemmelig, passer ikke godt med løftet om at alle steiner skal snus. Her burde man vært mer åpen.

Les også: Nav har brukt godt over to år på å behandle AAP-saken til Irene (+)

Innstrammingen i 2017

I lys av alt som ble gjort av utredninger og hvor klart det kom til uttrykk at norske myndigheter ikke kan stille krav om opphold i Norge når det gjelder å motta ulike trygdeytelser i EØS-land, mener Ikdahl det både er merkelig og problematisk at regjeringen ikke gjorde mer for å opplyse Stortinget om det de satt på av kunnskap.

Hun er særlig kritisk til at det ikke ble tatt tak i dette våren 2017, da Arbeids- og sosialdepartementet fremmet forslag om å lovfeste Navs praktisering av reglene for å motta arbeidsavklaringspenger (AAP) ved opphold i utlandet.

I forslaget som ble vedtatt i Stortinget, ble det nå lovfestet at AAP-mottakere på forhånd må søke Nav om å få godkjent et utenlandsopphold, men det ble ikke skrevet noe om hvordan loven skulle anvendes ved opphold i EØS-land.

Det ble også innført en ny tidsbegrensning på hvor lenge det var lov å motta arbeidsavklaringspenger i utlandet. Grensen ble nå satt til fire uker.

– Det er merkelig at departementet kunne komme med lovforslag i 2017 som strammer inn reglene som handler om å reise til utlandet med arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, uten å koble dette til debatten som går internt i departementet om EØS-retten, sier Ikdahl.

Les også: Rita betaler ennå på gjeld hun fikk etter at Nav stanset arbeidsavklaringspengene

Ut fra det som har kommet fram så langt, undersøkte ikke departementet hva som var praksis og hvordan Nav forholdt seg til EØS-reglene forut for innstrammingen. Lovforslaget ble likevel presentert som en ren lovfesting av Navs praksis.

Hadde departementet sjekket hva som sto i Navs eget rundskriv om EØS-avtalens bestemmelser om trygd, ville de sett at instruksen var at den mye omtalte trygdeforordningen bare skulle anvendes når en trygdemottaker bodde eller flyttet til et annet EØS-land – og ikke ved andre opphold. Denne misforståelsen går til kjernen av hva trygdeskandalen handler om.

– Departementet sier klart at de ikke kjente til Navs praksis, men det burde de undersøkt. Det var også enkelt å gjøre det, siden det går klart fram av Navs egne rundskriv, sier Ikdahl.

Hun mener det er dypt problematisk at EØS-rettslige spørsmål ikke ble nevnt da lovforslaget ble fremmet. Ikdahl viser til at når et departement foreslår å lovfeste en forvaltningspraksis, skal statsråden legge fram alle relevante opplysninger for Stortinget – den såkalte opplysningsplikten.

For å understreke at denne tematikken sto høyt på agendaen, viser hun også til stortingsmeldingen om trygdeeksport som departementet jobbet med i samme tidsrom som lovfestingen.

Les også: Gransket trygdeskandalen: – Få som har grunn til å være stolte

Anniken Hauglie, tidligere arbeids- og sosialminister, bekreftet i høringen på Stortinget at departementet hadde god kjennskap til spørsmålene som går til kjernen av saken.

Hauglie uttalte blant annet:

«Departementet har vært kjent med at forordningen begrenser muligheten til å nekte ytelser ved midlertidig opphold i et annet EU/ EØS-land.»

– Det er nesten umulig å tenke seg at det ikke var store diskusjoner om EØS-retten i departementet da de jobbet med lovfestingen og stortingsmeldingen, sier Ikdahl og legger til:

– Hvorfor ble ikke dette formidlet videre til Stortinget?

I tillegg til alt som ble gjort av rapporter og utredninger, kom det også avklaringer om trygdeeksport gjennom EU- og EFTA-domstolen forut for regjeringens innstramming.

Ikdahl påpeker også at mens regjeringen jobbet med lovfestingen av Navs praksis og stortingsmeldingen om trygdeeksport, kom det en dom i Høyesterett der Navs praksis ble synliggjort.

Les også: Har fått nok av regjeringens økonomiske sanksjoner mot arbeidsledige (+)

Ny høring i Stortinget

Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget har innkalt granskingsutvalget og statsråden til ny høring om trygdeskandalen 27. november.

Ikdahl er spent på hva som kommer ut av høringen. Hun mener departementet og regjeringen nå må være tydeligere på hva slags feil de har begått og hva slags rolle de selv har hatt.

– Jeg skjønner godt at det ikke oppleves tilfredsstillende for dem som er rammet at man får generelle beklagelser og uttalelser som går på at alle har skyld og litt ansvar. Vi kommer ikke videre om man bare sier unnskyld for alt, uten å belyse grundig hvordan dette kunne pågå så lenge, sier Ikdahl.

Granskingsutvalgets leder svarer på kritikken 

Professor Finn Arnesen understreker overfor Dagsavisen at granskingsutvalget ikke så det som sin viktigste oppgave å finne ut av hvem som har hovedansvaret for trygdeskandalen. Han er heller ikke enig i at det er Nav som får hardest kritikk av utvalget.

– Vårt mandat var å avdekke hvordan feilen har kunnet skje og pågå over så lang tid. Nav er pianisten som spiller etter notene som er gitt, notene her er gitt av departementet, og ingen i publikum hadde EØS-gehør. Det er departementet som har ansvaret for at det har vært et totalt fravær av utredninger underveis.

Professor Finn Arnesen overrekker granskingsutvalgets rapport til arbeids- og sosialminister Torbjørn Røe Isaksen (H). Foto: Lise Åserud / NTB

Han er heller ikke enig i at granskingsutvalgets rapport har bidratt til ansvarspulverisering.

– Jeg er helt uenig i den karakteristikken. Ingen av dem som får kritikk har ivaretatt det ansvaret de har slik vi må kunne forvente at de gjør. De har sviktet. Det er derfor ikke ansvarspulverisering å si at her har mange bidratt til at skandalen fikk det omfanget den gjorde.

Om blindsonemetaforen, sier han dette:

– Vi synes metaforen traff godt, derfor har vi brukt den. Men man kan godt mene den ikke treffer like godt på alt, slik er det gjerne med metaforer.

Les også: «Vi setter lit til at kontrollkomiteen tegner et usminket bilde av skandalen»

Dagsavisen har også vært i kontakt med departementet og lagt fram kritikken fra Ikdahl. Henrik Asheim (H), arbeids- og sosialminister, har svart i en e-post via presseavdelingen.

– Departementet har full oppmerksomhet om denne saken. Vi må lære av våre feil, og vi må gjøre dette grundig og ordentlig. Som jeg sa i min redegjørelse til Stortinget 13. oktober, vil  jeg sørge for at Arbeids- og sosialdepartementet synliggjør og presiserer EØS-rettslige vurderinger mer systematisk både i utredninger, høringer og lignende fremover. Vi trenger et godt og ryddig lovverk, styrket EØS-kompetanse i forvaltningen og bedre måter å synliggjøre koblingen mellom norsk og internasjonal rett.

Asheim skriver dette om hvorfor departementet ikke omtalte EØS-reglene da de fremmet lovforslaget om AAP i 2017:

– Departementet har ikke omtalt EØS-rettslige spørsmål på en systematisk og god nok måte. Lovforslaget om AAP er, som det også fremgår av granskingsutvalgets rapport, et eksempel der departementet burde hatt mer oppmerksomhet på EØS-rett. Samtidig er det viktig for meg å understreke at det dreier seg om manglende oppmerksomhet og ikke at man med vilje har holdt tilbake informasjon, som professor Ikdahl antyder.

Ikdahl understreker at hun ikke har sagt at departementet har holdt tilbake informasjon med vilje. Hun mener det heller ikke er avgjørende for vurderingen av om departementet ga de opplysninger Stortinget skal ha.

Asheim kommenterer også påstanden til Ikdahl om at departementet hadde mer kunnskap om EØS-rettens betydning for norsk trygderett enn noen andre.

– Det er riktig at departementet har arbeidet mye med EØS-rett blant annet i forbindelse med trygdeeksport, som det også har vært et bredt tverrpolitisk ønske om å begrense. Dette har dreid seg om utbetalinger av norske trygdeytelser til personer bosatt i utlandet. EØS-saken handler derimot om trygdeytelser til personer bosatt i Norge, men som er på opphold i et annet EØS-land, skriver Asheim.

Til dette svarer Ikdahl:

– Eksportdiskusjonene har ikke bare handlet om flytting. Stortingsmeldingen «Eksport av norske velferdsytelser» som ble godkjent i statsråd i 2017,  viser at nettopp det å begrense utenlandsopphold for personer bosatt i Norge var sentralt i regjeringens arbeid på dette feltet. I den interdepartementale rapporten «Eksport av velferdsytelser» fra 2014, ble det også understreket at man i EØS ikke kan gjøre gjeldende krav om opphold i Norge.

Hold deg oppdatert: Få nyhetsbrev fra Dagsavisen

Dette er trygdeskandalen:

* I oktober i fjor ble det kjent at Nav siden 2012 har feiltolket en EU-forordning som gir rett til å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger (AAP) og pleiepenger til andre EØS-land.

* Både EFTAs kontrollorgan ESA og et regjeringsoppnevnt granskingsutvalg har slått fast at reglene har blitt praktisert feil, og at kravet om opphold i Norge for å motta de aktuelle trygdeytelsene er i strid med EØS-avtalen.

* Utvalget mener også at praksis før 2012 må gjennomgås, og at feil kan ha skjedd helt tilbake til 1994, da Norge gikk inn i EØS.

* Riksadvokaten anslår at siden 2012 kan minst 85 personer være uriktig dømt for trygdesvindel på grunn av feil rettsanvendelse. Av disse er 48 personer idømt ubetinget fengsel.

* 68 av 75 saker som gjelder domfelte personer, er ferdig behandlet. Behandlingen av saker som gjelder perioden før 1. juni 2012, er satt på vent inntil det foreligger en uttalelse fra EFTA-domstolen om hvilke grupper som kan være berørt.

* Opposisjonen på Stortinget kom i slutten av februar med «sterk kritikk» av regjeringens håndtering av trygdeskandalen.

* Granskingsutvalget la fram sin rapport i sommer. Den retter kritikk mot alle relevante forvaltningsorganer – fra Stortinget, via regjeringen og Nav, til påtalemyndigheten og rettsvesenet.

Kilde: NTB