Det meningsløse arbeidet

Av: Tore Nyseter. Forfatter av «Velferd på avveie. Reformer. Verdier. Veivalg». Medlem av Det sentrale eldreråd i Oslo

Velferdssektoren er i dag preget av et styringssystem med omfattende registrering, rapportering og kontroll som er et hinder i den kliniske og praktiske hverdagen med utøvelse av faglig kompetanse og skjønn. Dette gjelder sektorer som skole, helse, eldreomsorg, Nav og andre. Styrings­systemet innebærer at alt skal måles. Det betyr at det bare er det som kan telles som teller. Det har oppstått en målemani i offentlig sektor. I tillegg til at det hindrer fornuftig bruk av faglig kompetanse og skjønn, har vi fått et økende byråkrati med mennesker hvis hovedoppgave er å registrere andre.

Og hva er det som måles? Jo, det måles på aktiviteter og ikke effekter og kvalitet. Målingene gir ikke svar på om folk har fått bedre helse, om beboeren på sykehjemmet har fått det bedre og trives, eller om barnefamilien som sliter med sine liv fungerer bedre. Systemet fører til økende byråkrati og med det flere ledere som blir sittende fjernt fra det praktiske arbeid. Og det er disse som fastsetter måltall og registreringsoppgaver. Mange opplever at det å gjøre kjerneoppgavene som faglig solid arbeid, blir å gjøre det motsatte av hva man får beskjed om.

Vi har en regjering som er opptatt å effektivisere offentlig sektor. Man må spørre: hvorfor ikke redusere dette registrerings- og målesystemet, hvor mye er meningsløst arbeid? Regje­ringens metode for å effektivisere offentlig sektor er å redusere budsjettene med to prosent, med krav om at virksomhetene skal øke effektiviteten tilsvarende. Men byråkratene og det meningsløse arbeidet opprettholdes. I sektorer som helse, skole, eldreomsorg og barnevern er dette absurd. Å yte faglig arbeid med mennesker innenfor disse sektorene er tidkrevende og lar seg ikke effektivisere med reduserte budsjetter. Velferds­tjenester overfor mennesker kan derfor ikke sammenlignes med prosessen i en produksjonsbedrift.

Når vi ser på innholdet i mål- og resultatstyring er det forståelig at mange sier at dette har ført til en målemani. Måleenhetene består av et målehierarki som starter med overordnede mål, hovedmål, formål, prosjektmål, effektmål, prosessmål, delmål, kvalitetsmål og strukturmål.

Hvert mål har resultatkrav, som skal rapporteres. Det sier seg selv at dette må bli en tidkrevende prosess. Et eksempel fra Veterinærinstituttet som for noen år siden hadde følgende overordnede mål: «Sunne dyr i et godt miljø». Det førte til 548 effektorienterte resultatmål med personalansvar og registrering av ukeverk. Daværende Statskonsult framhevet dette som et meget godt eksempel på mål- og resultatstyring.

Et annet grotesk eksempel er målekortene i Nav, som er kompliserte skjemaer som de ansatte må fylle ut hver måned. De ansatte får karakter etter trafikklysprinsippet, med grønn, gul eller rød farge avhengig om de ligger over, under eller middels i forhold til forventet resultat. Den som scorer best får gul ledertrøye. I en 26 siders veiledning står det enkelt og greit: Målekortene er et verktøy som viser Nav-kontorets resultater for sentrale styringsparametere, og i hvert steg i målstyringsfløyen benyttes egne verktøy. Dette krever byråkrati. I den forbindelse kunne man lese i avisen en stillingsannonse hvor Nav søker etter «styringsdirektør – en virksomhetsarkitekt med sterke lederegenskaper som kan være med å styrke utviklingen av Nav». Det er grunn til å tro at konsulentbransjen har vært sterkt inne i bildet.

Hvor kommer så alt dette fra? Vi må tilbake til 1970–1980-årene hvor offentlig sektor var utsatt for sterk kritikk, samtidig som det blåste en nyliberalistisk vind over Europa. Det offentlige må bli mest mulig lik privat sektor, for videre privatisering og konkurranseutsetting. Slike reformer var allerede innført i Thatchers Storbritannia og Reagans USA, og New Public Manage­ment (NPM) spredte seg som et globalt fenomen. Den sentrale verdien var knyttet til troen på markeds­kreftene og konkurranse. I Norge startet det med at regjering Gro Harlem Brundtland i 1987 vedtok at alle statlige virksomheter skulle benytte mål- og resultatstyring (MRS) som styringsprinsipp. Dette ble videreført i en offentlig utredning av Tormod Hermansen, som la grunnlaget for fristilling og delprivatisering av statlige selskaper. Direkto­rater fikk økte fullmakter, markeder ble deregulert, og det ble innført mer konkurranse i offentlig tjenesteyting.

Mål- og resultatstyring, som er en del av NPM, er tatt inn i statens bestemmelser om økonomistyring og Direkto­ratet for økonomistyring (DFØ) understreker nødvendigheten av kontroll. Direktoratet opererer i denne sammenheng med begreper som mål for leveranser, prosesser og innsatsfaktorer, styringsparametere, overordnede mål, detaljerte mål for kvalitet og innhold, regelstyring, profesjonsstyring, kvalitetsstyring, aktivitets- og oppgavestyring, prosjekt-, program- og porteføljestyring, resultatkrav og rappor­terings­krav. DFØ begrunner dette systemet med at det vil gi effektivitet, åpenhet, legitimitet og fremme læring.

For personer som jobber i velferdens førstelinje i direkte kontakt med mennesker med ulike behov oppfattes dette som en tidstyv av verste sort. En professor ved Oxford som har studert dette over flere tiår konkluderer med at NPM og MRS er uegnet i offentlig sektor og han dokumenterer at styringssystemet har endt opp med dyrere og dårligere offentlig forvaltning. Andre forskningsrapporter bekrefter det tilsvarende.

Som svar på denne kritikken har regjeringen i Sverige nedsatt en kommisjon (Tillitsdelegationen) som har i oppdrag å utforme en ny styringsform. Vi har en tilsvarende diskusjon i Danmark. Spørsmålet blir: når vil ansvarlige politiske myndigheter i Norge (storting og regjering) manne seg opp til å ta disse byråkratiproblemene på alvor?