NEW YORK (Dagsavisen): Mens bildene av døde barn og voksne i Syria rullet over TV-skjermene i forrige uke, innkalte FNs sikkerhetsråd til hastemøte i New York. Møtet var, som forventet, resultatløst. I går kveld satt Sikkerhetsrådet igjen i møte, for å diskutere Storbritannias resolusjonsforslag om angrep mot Syria. Få forventet handling fra rådet, som er det eneste FN-organet som kan autorisere militære aksjoner.

- Dette forslaget kommer ingen vei, sier en talskvinne for USAs utenriksdepartement.

Syria-krigen har igjen satt debatten om FNs manglende handlekraft på agendaen. For det er slett ikke første gang FNs sikkerhetsråd er rammet av handlingslammelse mens sivile blir drept. Den store skampletten er folkemordet i Rwanda i 1994, der over 800.000 mennesker ble drept. Men eksemplene er mange.

Neppe reform

At FNs sikkerhetsråd igjen blir gjenstand for kritikk, kommer ikke til å føre til noen reform av rådet, tror Richard Gowans, visedirektør ved senter for internasjonalt samarbeid ved New York University.

- FN er nesten alltid i søkelyset på grunn av manglende handling i en eller annen situasjon. Historien viser at FNs sekretariat ofte reagerer på alvorlige moralske svik, som i Rwanda, ved å forbedre egne metoder. Men FNs sikkerhetsråd er langt mindre villig til å gjennomgå fundamentale reformer, og debatter over Sikkerhetsådets strukturer er ekstremt saktegående, sier Gowans til Dagsavisen.

Det er fem faste medlemmer i FNs sikkerhetsråd, og alle har vetorett. Det betyr at Frankrike, USA, Russland, Kina og Storbritannia må være enige for å få noe gjort. Ingen av dem er villige til å gi fra seg vetoretten.

I vranglås

Mens statsledere fordømmer det kjemiske angrepet i Syria i skarpe ordelag, og truer med militære angrep, gjentar FNs generalsekretær en stadig mindre troverdig oppfordring om behovet for en politisk løsning i det borgerkrigsrammede Syria.

Systemet er i vranglås. Denne gangen er det Russland, med støtte fra Kina, som nekter å stille seg bak fordømming av sin nære allierte, Syrias president Bashar al-Assad. Russland har brukt veto-retten mer enn noe annet land, siden opprettelsen av FN og Sikkerhetsrådet i 1945.

Richard N. Haas i Council of Foreign Relations er en av stadig flere stemmer som går inn for intervensjon i Syria - med eller uten grønt lys fra FNs sikkerhetsråd. Han mener det ikke bare er Sikkerhetsrådet som kan avgjøre om noe er legitimt eller ikke.

- Det er et standpunkt jeg ikke kan støtte. På den måten lar vi Russland bli dommer over internasjonal lov og internasjonale relasjoner. Det er noe jeg absolutt ikke vil tillatte, og noe heller ikke USA bør tillate, sa Haas på et telefonmøte med journalister i USA denne uka.

Mistet USA-støtte

Haas mener en koalisjon av villige, noe à la krigen mot Libya, der Norge deltok, kan legitimere militære angrep i Syria.

Ifølge folkeretten må militære angrep ha mandat fra FN. Haas mener derimot spørsmålet om legitimitet i henhold til internasjonal lov kan diskuteres.

- Hvis det å bruke kjemiske våpen er å bryte internasjonal lov, og USA kan vise en grad av multilateralisme, enten gjennom NATO, arabiske land eller en koalisjon av villige, kan det forsvares. Med robust internasjonal støtte, kan en intervensjon legitimeres, mener Haas, og minner om at det å ikke gjøre noe, også har konsekvenser.

Richard Gowan tror ikke Obama er særlig opptatt av å få på plass noe FN-mandat nå.

- President Obama må avgjøre hva som vil være best for å stabilisere Syria, spare menneskeliv og opprettholde USAs interesser i Midtøsten. Disse spørsmålene er alle viktigere nå enn å redde FNs rykte, sier Gowan.

Han mener FNs generalforsamling, der alle FNs medlemsland sitter, kan være med på å legitimere en intervensjon ved å samles om en resolusjon, selv om denne ikke er bindende på samme måte som en resolusjon fra FNs sikkerhetsråd.

Gitt opp

En reform av Sikkerhetsrådet har vært på agendaen i flerfoldige år. Tidligere generalsekretær, Kofi Annan, forsøkte, men feilet. Ingen av de fem permanente medlemmene er villige til å gi fra seg vetoretten, og flertallet på to tredjedeler, som kreves i Generalforsamlingen, har vært vanskelig å oppnå.

Ifølge Richard Gowans, var Obama-administrasjonen i utgangspunktet positiv til en reform. Men nå har den gitt opp.

- Vi er svært langt unna å oppnå en reform av Sikkerhetsrådet. Jeg tror faktisk sjansene for en reform er blitt mindre de siste tre årene. Hovedpådriverne for reform, som Brasil og India, prøvde hardt i 2011 og 2012, men de fikk aldri nok støtte til å vinne fram. Obama-administrasjonen var til å begynne med åpen for FN-reform. Men den har blitt frustrert av de giftige debattene om Libya og Syria, og ser ikke lenger institusjonelle områder i FN som særlig fruktbare diplomatiske initiativer, sier Gowans.

Siden både Russland og Kina er fornøyde med status quo, vil de ikke støtte en reform - og gjør det derfor umulig.

Men i hvilken grad vil en militæraksjon uten FN-mandat svekke FN?

- Krisen i Syria har allerede gjort enorm skade på FNs rykte. FN har vært paralysert. Jeg tror ikke en vestlig intervensjon på dette tidspunktet vil endre særlig på det: Alle mener FN allerede har feilet, sier Gowans.

Norge: Jobber for reform

Norges ambassadør til FN, Geir O. Pedersen, sier Norge fortsetter den vanskelige jobben med å reformere FNs sikkerhetsråd. Årlig bidrar Norge med om lag sju milliarder til FN-systemet.

– Hvorfor er reform så viktig for Norge

– Som liten nasjon er vi avhengig av at internasjonal rett og normer følges. Derfor er vi avhengig av at Sikkerhetsrådet lever opp til sine forplikterlser. Det er en forsikring for oss og for samkvedet mellom stater, sier Pedersen.

Han mener sammensetningen av Sikkerhetsrådet bør ta hensyn til endringene verden har gått gjennom siden 2. verdenskrig.

– Norge ønsker en utvidelse av både faste medlemmer og ikke-faste medlemmer som velges inn uten veto-rett. Det må være en avveing mellom legitimitet og effektivitet, sier Pedersen til Dagsavisen.

Det er svært lite trolig at FNs fem permanente medlemmer vil godta noen reform innen overskuelig framtid. Derfor jobbes det også med mindre reformer som ikke krever en formell endring av FN-pakten, som mer åpenhet og innsyn i rådets arbeidsmetoder.

Pedersen kaller Sikkerhetsrådets behandling av konflikten i Syria for tragisk.

– Det er tragisk, uakseptabelt og et nederlag at det ikke er mulig  å komme til enighet. Dette er den største humanitære katastrofen vi har sett på lenge. Det skyldes stormaktspolitikk, sier Pedersen.

Han minner om at det er lett å glemme at det tross alt hender rådet blir enige: Både aksjonene i Libya, Mali, Somalia og Kongo har FN-mandat i ryggen.

Lovlig å intervenere?

Kan en internasjonal intervensjon i Syria være lovlig uten støtte fra FNs sikkerhetsråd? – Det er vanskelig å tenke seg, sier folkerettsprofessor Geir Ulfstein.

Iselin Stalheim Møller

En militær intervensjon fra USA, Storbritannia og Frankrike i Syria blir stadig mer sannsynlig, men regjeringssjefene understreker at det er viktig at angrepet er lovlig etter folkerettslige regler. Det virker vanskelig, sier professor Geir Ulfstein ved Institutt for offentlig rett på Universitetet i Oslo.

- Folkerettens hovedregel sier at det er forbudt å bruke militær makt mot andre stater, så finnes det noen unntak, men ingen av dem virker aktuelle for Syria, sier Ulfstein.

Det ene unntaket er FN-paktens artikkel 51 som gir rett til selvforsvar om en stat er blitt utsatt for et militært angrep fra en annen stat.

Vetorett

Det andre unntaket er et vedtak i FNs sikkerhetsråd som autoriserer bruk av militær makt. I sikkerhetsrådet har de fem faste medlemmene; Storbritannia, Frankrike, USA, Kina og Russland vetorett. Kina og Russland har benyttet seg av vetoretten overfor alle resolusjonsforslag hittil i Syria-konflikten og vil etter all sannsynlighet fortsette med det.

Spørsmålet da blir om enkeltland eller allianser av land likevel kan gå militært inn i Syria.

- Sånn jeg ser det vil vurderingene da gå på om det foregår så grove brudd på menneskerettighetene eller krigens rett i Syria, at det er tilstrekkelig til å bruke militær makt, sier Ulfstein.

Intervensjonen i Kosovo i 1999 er et klart eksempel på at verden mislyktes med å enes om en resolusjon i sikkerhetsrådet og en gruppe land med USA i spissen, deriblant Norge, likevel gikk til militært angrep. Det ble forsvart med humanitære grunner - å beskytte sivilbefolkningen mot å bli massakrert.

- Her er det en forskjell på legalitet og legitimitet. Det var stor enighet om at det var brudd på folkeretten å gå inn i Kosovo, det var sånn sett ulovlig, men en rekke land mente det likevel kunne forsvares ut fra moralske og etiske grunner, sier Ulfstein.

- Høyt spill

I Syria er det bruken av kjemiske våpen, som ifølge flere stater kan legitimere et militært angrep mot Assads regime.

- Syria bryter klart en internasjonal norm ved å bruke kjemiske våpen, sier talsperson Jay Carney i Det hvite hus.

- Bruk av kjemiske våpen er brudd på humanitær rett, men de internasjonale konvensjonene som forbyr kjemiske våpen sier ingenting om at andre stater kan bruke militær makt for å straffe dem som bryter forbudet, sier Geir Ulfstein.

Syria har heller ikke undertegnet de aktuelle konvensjonene som forbyr bruken av kjemiske våpen, og er derfor ikke bundet av disse bestemmelsene. Det er heller ikke sikkert hvem det er som har brukt kjemiske våpen i Syria.

Rådgiver Cecilie Hellestveit ved International Law and Policy Institute er enig i at en intervensjon i Syria vanskelig kan forsvares med folkeretten så lenge landene som intervenerer ikke har FNs støtte.

- Det er en veldig stor forskjell å ha FN i ryggen. Da har militærbruken legitimitet og verdens nasjoner har samarbeidsplikt. Det er en helt annen situasjon å kjøre på egen hånd, sier hun.

Advarer

Hellestveit advarer mot at vestlige land tror de kan kontrollere utfallet av en intervensjon, selv om den blir kort og kun skal involvere bombing av utvalgte mål.

- Poenget er ikke hva som egentlig er intensjonen med det som gjøres, men hvordan det oppfattes. Om dette skal handle om å straffe bruken av kjemiske våpen er det viktig at reaksjonen ikke gir fordeler til den ene parten. Å bare bombe en aktør vil bety å tilrettelegge for den andre. Det inntrykket vil forsterkes av at landene som nå diskuterer bombing tidligere har gått ut med støtte til opposisjonen, sier Hellestveit.

Et folkerettsstridig angrep på Syria fra vestlige land vil dessuten utløse en rett til selvforsvar etter folkeretten for Syria.

- Dette er et utrolig høyt spill og kan ikke sammenlignes med situasjonen i Kosovo i 1999. I Syria er det en rekke konflikter som kommer sammen og som vil påvirkes av et vestlig angrep. Syria ligger i hjertet av Russlands strategiske interesser og landets våpenarsenaler har vært en garanti for Iran mot at Israel angriper Iran. Vesten kan ikke diktere utfallet av en intervensjon her. Det kan gå fryktelig galt, sier Hellestveit.