Innenriks

Folkerettsekspert med klar oppfordring til Norge

Norge bør slutte seg til forbudet mot angrepskrig, mener folkerettsekspert Geir Ulfstein. Utenriksministeren mener regjeringen først må utrede konsekvensene for Norge.

Rødt har fremmet forslag i Stortinget om at regjeringen skal ratifisere det såkalte Kampala-tillegget til Roma-traktaten. Forbudet mot aggresjon, eller angrepskrig, gir Den internasjonale straffedomstolen (ICC) mulighet til å straffeforfølge lands ledere. Torsdag er fristen for Justiskomiteen til å komme med sin innstilling.

Norge bør ratifisere tillegget, mener Geir Ulfstein, professor i offentlig rett ved Universitetet i Oslo (UiO) og PluriCourts, Senter for forskning om internasjonale domstolers legitimitet.

– Forbudet mot aggresjon er en av de mest grunnleggende reglene i folkeretten. Norge har bekjent seg til folkeretten, og sagt at den skal være styrende for utenrikspolitikken. Så ut fra det skulle man tro at Norge ville vært i front for å ratifisere, sier han.

Les også: Rødt ber Norge godkjenne straffeforfølgelse

Mindre betydning

Det er ikke godt å si hva som kan skje hvis et land som Norge ikke gjør det, mener Ulfstein. Tillegget vil få mindre betydning, siden domstolen bare kan ta tak i stater som har ratifisert, og det vil gjøre noe med domstolens legitimitet, sier han.

I et innlegg på Rett24 går Ulfstein mer inn på hvorfor han mener at Norge er tjent med å ratifisere forbudet mot angrepskrig.

Ifølge folkeretten er det forbudt å bruke militærmakt mot en annen stat. Norge har allerede sluttet seg til ICCs vedtekter om å straffeforfølge folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Men altså ikke bestemmelsen som gir ICC mulighet til å straffeforfølge ledere som går til angrepskrig.

Rødt foreslår også å innføre en tilsvarende bestemmelse i den norske straffeloven.

Les også: Dømte nazistene i Nürnberg – nå er han kritisk til Norge

Nato-samarbeidet

I et brev til Justiskomiteen i februar begrunnet utenriksminister Ine Eriksen Søreide (H) hvorfor regjeringen enn så lenge mener at Norge bør se an før Kampala-tillegget ratifiseres.

Forholdet til Nato-samarbeidet nevnes ikke i brevet fra Søreide, men Ulfstein mener det bør med i diskusjonen.

– Når USA, særlig under Trump, går til frontalangrep på straffedomstolen, er det viktig. Storbritannia og Frankrike har heller ikke ratifisert. Det kan tenkes at Utenriksdepartementet har vært bekymret for om en ratifikasjon kan skape hindringer for norsk deltakelse i allierte militære operasjoner. Men det skrives det ikke noe om i dette brevet, sier Ulfstein.

– Kan det være frykt for USAs reaksjon som ligger bak regjeringens innstilling? 

– Det kan også være det. Det er klart at hensynet til Nato-alliansen er viktig i norsk utenrikspolitikk. Uten at regjeringen sier dette like eksplisitt som at Norge skal følge folkeretten, så er det en politisk faktor som er der hele tida.

Fra Natos hovedkvarter i Brussel. Foto: Yves Herman/Reuters/NTB

Når flere Nato-land ratifiserer, vil det også gjøre det enklere for Norge, mener Ulfstein.

– Men det er klart at USA og andre vil følge med på hva hvert enkelt land gjør.  

Flere av Natos medlemsland har allerede ratifisert Kampala-tillegget, blant dem Tyskland og Spania. En rekke andre europeiske land har gjort det samme, som Finland og Island. I Danmark diskuteres saken igjen nå.

Les mer: Første dom for straffedomstolen

Forholdet til USA

Gjennomføring av forslaget vil ikke kreve store endringer i bruken av norske styrker, men vil gjøre det tydeligere at Norge i framtida ikke vil påta seg militære oppdrag uten en rettslig vurdering i forkant, skriver blant andre professor Terje Einarsen ved Universitetet i Bergen, i et debattinnlegg i Dagbladet. Reelt sett utvider det regjeringens politiske handlingsrom, mener de fire bak innlegget.

«På denne bakgrunn kan det spørres om regjeringens vegring er et utslag av politisk unnfallenhet. Er Norge mer redd enn andre Nato-land for å sende upopulære signaler til USA – som ikke har ratifisert?» fortsetter de.

Forholdet til USA trekkes også fram i en forskningsrapport, der Cecilie Hellestveit og Kjøv Egeland går inn på spørsmålet om hvorfor Norge ikke har undertegnet FNs forbud mot atomvåpen. Gjennom intervjuer kommer de fram til at Norge ikke har undertegnet fordi myndighetene frykter represalier, skriver Klassekampen. Først og fremst fra USA, men også fra Storbritannia. UD har avvist argumentene.

Diskusjonene går samtidig med at Norge snart inntar en plass i FNs sikkerhetsråd, etter 13 års iherdig valgkamp. Ulfstein tror ikke nødvendigvis at regjeringens innvendinger til Kampala-ratifisering har noe med alliansebygging i Sikkerhetsrådet å gjøre.

– Men det er klart at Norges troverdighet som forkjemper for folkeretten vil øke også i Sikkerhetsrådet hvis de ratifiserte, sier Ulfstein. 

Søreide har i en kronikk i Aftenposten skrevet at Norge i Sikkerhetsrådet spesielt vil prioritere å jobbe for respekt for folkeretten og menneskerettighetene.

Ingen av Sikkerhetsrådets faste medlemmer har ratifisert Kampala-tillegget. USA, Russland og Kina har ikke sluttet seg til ICC i det hele tatt.

USA innførte sanksjoner mot ICCs ledelse, blant dem sjefanklager Fatou Bensouda, etter at domstolen innledet etterforskning av mulige krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten begått av alle de krigførende partene i Afghanistan. Foto: Ebrahim Hamid/AFP/NTB

Les også: Rødt om Norges plass i Sikkerhetsrådet: – Vi må feie for egen dør

Flere innvendinger

I brevet til Justiskomiteen i februar skriver utenriksministeren at det gjenstår mange tvilsspørsmål som krever avklaring.

– Vi ønsker å se an domstolens anvendelse og tolkning av straffebudet for aggresjonshandlinger før Norge ratifiserer. Dette vil sette oss i bedre stand til å utrede konsekvensene for Norge, skriver statssekretær Audun Halvorsen i UD i en epost.

Han trekker fram usikkerhet om hvilke handlinger domstolen vil anse som omfattet og utfordring med bevisinnhenting i situasjoner der verken hjemstaten eller Sikkerhetsrådet støtter etterforskningen. Det samme med utfordringer med politisk motiverte statsanklager og politisering av domstolen.

– Regjeringen mener dette er tungtveiende grunner til å avvente ratifikasjon, skriver Halvorsen.

Han avviser at Norge frykter reaksjoner fra allierte hvis tillegget ratifiseres. Flere Nato-medlemmer har ratifisert tillegget, så det er ikke grunnen til at Norge venter, fortsetter han. 

– Norge er ikke bekymret for at vi vil miste troverdighet i saker om folkeretten hvis vi avventer ratifikasjon. Mange andre stater er også avventende, svarer Halvorsen, og legger til at regjeringen nå vil ratifisere andre endringer i Roma-vedtektene.

Utenriksminister Ine Eriksen Søreide avbildet tidligere i år. Foto: Ørn E. Borgen/NTB

Lagt terskelen høyt

Ulfstein ved UiO mener Søreides innvendinger er relevante, spørsmålet er bare om de holder vann. Det er han ikke overbevist om. Tillegget skal kun brukes ved åpenbare brudd på forbudet mot bruk av militær makt, understreker han.

– Det er lagt en veldig høy terskel, og det skulle tilsi at faren for misbruk er begrenset. En annen bekymring er om det vil hindre lovlige tiltak under folkeretten, som bekjempelse av terror. Der er svaret det samme: Det er bare åpenbare brudd som kan straffeforfølges, sier Ulfstein.

Elizabeth Baumann, lagdommer i Borgarting, og Terje Einarsen ved UiB skriver i et innlegg på Rett24 at mindre alvorlige aggresjonshandlinger, eller en intervensjon for å stanse en humanitær krise, ikke vil kunne utgjøre en aggresjonsforbrytelse.

Ulfstein sier videre at ICC allerede sliter med beskyldninger om at det er et politisk, og ikke rettslig, organ. Men domstolen har vært forsiktig, for eksempel i etterforskningen av mulige forbrytelser i Afghanistan, mener han og fortsetter:

– Den bruker god tid. Det er ikke grunn til å tro at domstolen vil rushe saker om aggresjon og gjøre det på uforsvarlig vis.

Les også: Folkeretten er truet: – Land som Norge må tydelig si fra når den brytes (+)

Dette er Den internasjonale straffedomstolen 

* FN-pakten forbyr bruk av militær makt mot en annen stat. Krig er kun tillatt i selvforsvar, hvis FNs sikkerhetsråd har godkjent bruk av militær makt eller når det brukes for å avverge en humanitær katastrofe (som at en statsleder planlegger massedrap på egen befolkning).

* Den internasjonale straffedomstolen (ICC) ble etablert i 2002 og er verdens første permanente, internasjonale domstol som har som oppgave å straffeforfølge enkeltpersoner som anklages for krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord.

* ICC skal tas i bruk hvis myndighetene i landet hvor forbrytelsen er begått selv ikke makter eller ønsker å reise sak.

* Domstolen har sete i Haag i Nederland, men rettssaker kan holdes hvor som helst.

* ICC har 123 medlemmer, men noen av verdens største og mektigste land er ikke med, som USA, Russland, Kina, India og Israel.* I 2010 ble ICC-medlemmene enige om å legge til en bestemmelse om at også aggresjonsforbrytelser/angrepskrig kan straffeforfølges. Dette kalles Kampala-tillegget. Det trådte i kraft i 2018, så langt har 39 stater sluttet seg til tillegget.

(Kilder: FN-pakten, ICC, Benjamin Ferencz, NTB)