Sommeren 2017 kan bli dramatisk for EU. Italia har mottatt over 80 000 flyktninger siden nyttår. Østerrike er i ferd med å klargjøre soldater for å styrke grensekontrollen mot Italia. Samtidig foregår det en juridisk prosess i EU, som kan bli en påkjenning for samholdet i unionen. Den 14. juni 2017 innledet EU-kommisjonen straffeprosedyrer mot Den Tsjekkiske Republikk, Polen og Ungarn. Grunnen var at de tre landene ikke har fulgt opp vedtakene om å omfordele flyktninger fra Hellas og Italia. Dermed har EUs flyktningpolitikk gått fra appeller om solidaritet til å innlede juridiske prosedyrer. Det betyr at uenigheten mellom landene kommet til et punkt hvor grunnlaget for EUs flyktningpolitikk forflytter seg fra politiske organer og en retorikk om gjensidig tillit, til formaliserte, juridiske prosedyrer med mulig bruk av tvang. Hva har skjedd i denne prosessen?
Da EU-kommisjonens president Jean-Claude Juncker holdt en tale for Europaparlamentet om Unionens tilstand 14. september 2016, beskrev han solidaritet som limet som holder Unionen sammen. Mer solidaritet var nødvendig for å håndtere den dramatiske økningen i antall migranter som hadde kommet til Europa siden våren 2015. Samtidig la han vekt på at solidaritet må være frivillig. Den må komme fra hjertet, og kan ikke bli tvunget frem.
EUs flyktningpolitikk bygger ikke bare på frivillighet. Det felles europeiske asylsystemet er nedfelt i traktatverket, og spesifisert gjennom tre direktiver og to reguleringer. Asyl-systemet skal sikre en felles minimumsstandard for behandling av asylsaker i Europa. Gjennom det felles asylsystemet har landene gitt fra seg deler sin territorielle suverenitet, fordi de har gått inn i et politisk fellesskap basert på flertallsbeslutninger. Utviklingen i EUs felles asylpolitikk synliggjør derfor motsetningen mellom en argumentasjon bygd på solidaritet, og en politikk bygd på juridisk tvangsmakt.
EU-kommisjonens appeller om solidaritet ble fremmet i en periode hvor medlemsstatene ikke fulgte opp EUs felles asylsystem. Noen medlemsstater har gjenopptatt grensekontrollen, mens andre har bygget murer langs yttergrensene. Dermed må Hellas og Italia bære byrden med økt migrasjon til Europa. Senest 4. juli presenterte EU-kom-misjonen en handlingsplan for å støtte Italia. Også den appellerte til solidariteten.
Solidaritet er både et politisk og et normativt begrep. Den tyske filosofen Jürgen Habermas skiller solidaritet fra moralske eller juridiske normer. Ifølge Habermas bygger solidaritet på forventninger om gjensidighet, og tillit til at denne vil vare over tid. På den måten vil den solidariske handlingen sammenfalle med deltakernes langsiktige interesser selv om de kan være kostbare på kort sikt. Appeller om solidaritet brukes ofte om en politikk som skal rette opp mangler, hvor det er ulikheter eller urettferdighet. Samtidig som solidaritetsappeller og juridiske systemer utfyller hverandre, følger de ulike logikker. Vi følger lover fordi de omfatter alle på lik måte, samtidig som vi kan straffes om vi ikke følger dem. Mens forpliktelsen til å handle solidarisk er forankret i politiske beslutninger, er håndhevelsen av lover svært formalisert. EU bygger på begge former for logikk.
EUs medlemsland viser til felles ideer om et politisk fellesskap, men unionen har også etablert et juridisk system som kan tvinge gjennom at disse ideene blir fulgt opp i praksis. Kombinasjonen blir en pakkeløsning, hvor målet er å skape et åpent indre marked med felles yttergrenser. EUs felles asylsystem er en del av dette. Målet har vært å lage et rettferdig og effektivt asylsystem basert på en fordeling av flyktninger mellom medlemsstatene.
Dette ble satt på prøve etter migrasjonsbølgen i 2015. En beslutning peker seg ut blant EUs mange vedtak. 22. september 2015 fattet Rådet for Den europeiske union en flertallsbeslutning, hvor det bestemte at 120.000 flyktninger i Hellas og Italia skulle omfordeles til andre medlemsland. Slovakia, Ungarn, Romania og Den Tsjekkiske Republikk stemte mot, men ble nedstemt. Ut fra en solidaritetstankegang, og som del av et politisk fellesskap, burde man forvente at de godtok beslutningen. Den 2. og 3. desember 2015 sendte Slovakia og Ungarn likevel en klage til EU-domstolen. De mente flertallsbeslutningen ikke var gyldig. EU-dom-stolen innledet behandlingen av saken 10. mai 2017, og vi kan vente en konklusjon mot slutten av året.
Da EU-kommisjonen på sin side innledet straffeprosessen mot de tre landene 14. juni 2017, var grunnen at Ungarn ikke har tatt imot noen flyktninger i omfordelingsprogrammet, Polen ikke har tatt imot noen siden 2015 og Den Tsjekkiske Republikk ikke har tatt imot noen siden august 2016. De tre landene fikk bare en måned på seg til å svare, og ikke to som er vanlig, fordi dette haster. Hvis de ikke har gitt et svar EU-kommisjonen er fornøyd med innen 14. juli vil neste steg i prosedyren bli en mer omfattende anbefaling fra EU-kommisjonen, før den sender saken til EU-domstolen. Da vil i så fall begge parter ha sendt saken til EU-domstolen.
EU-domstolen forholder seg til traktatverket, og kan bruke tvangsmakt. En slik forflytning av viktige beslutninger fra de politiske organene til en domstol forrykker balansen mellom politikk og lov i EUs asylpolitikk. Dramatikken i Middelhavet foregår parallelt med en politisk og juridisk prosess som setter EU-samarbeidet på en hard prøve.