Med den nye strategien for norsk humanitær politikk ønsker utenriksminister Ine Eriksen Søreide og utviklingsminister Nikolai Astrup nytenkning rundt norsk humanitær innsats. En hovedprioritet i strategien er beskyttelse av mennesker i krise og konflikt – og på flukt. Libanon mottar mest norsk humanitær bistand av de regionale vertslandene, men likevel har kvaliteten av beskyttelse i Libanon vært sterkt nedadgående de siste årene. Det er dermed klokt å tenke nytt rundt norsk humanitær bistand. For norsk humanitær politikk i Libanon bør dette innebære en breiere politisk tilnærming til situasjonen, som rommer mer enn tekniske diskusjoner med Eriksen Søreide og Astrups kollegaer.
For flyktninger er beskyttelse viktig fordi det gir mulighet til å kunne forsørge seg selv og leve verdige liv. Norge har vært en aktiv pådriver for den nye globale plattformen for flyktninger som skal legges frem for FNs generalforsamling i høst. I tråd med dette har regjeringen et uttalt ønske om å styrke en bistands- og utviklingspolitikk som lar flyktninger ta grep om egne liv, i påvente av varige løsninger. I en nylig publisert forskningsrapport spør vi hvorfor flyktningers beskyttelse i Libanon reduseres, samtidig som de europeiske bistandsmidlene øker. Europeisk diplomatisk innsats og finansiell støtte har ikke ført til økt grad av beskyttelse, selv om dette er et uttalt mål. Situasjonen er så alvorlig at en rekke organisasjoner, blant dem Flyktninghjelpen, varsler at syriske flyktninger risikerer å bli tvunget tilbake til et hjemland som er langt fra trygt.
Europeiske donorer møter to utfordringer i arbeidet for beskyttelse av flyktninger i Libanon. For det første kommer de fleste syrerne fra områder dominert av sunniislam. Tilstedeværelsen av mer enn én million syriske flyktninger er derfor svært betent i både politisk og demografisk forstand, all den tid grunnlaget i den libanesiske grunnloven er maktfordeling mellom kristne, sunni- og sjiamuslimer, basert på gruppenes relative størrelser. Dette forklarer hvorfor mange libanesiske politikere avviser integrering av flyktninger som en varig løsning. For det andre eksisterer det to libanesiske narrativ som forhindrer beskyttelse. Først forestilles Libanon som et offer, både politisk og økonomisk, for flyktningkrisen. Vår forskning viser imidlertid at Libanon hadde store økonomiske utfordringer også før flyktningkrisen og at det er vanskelig å etablere årsakssammenhenger mellom flyktninger og nedadgående økonomi. Narrativ nummer to reflekterer libanesisk forståelse av europeisk flyktningpolitikk – hvorfor skal Libanon ta imot flyktninger når Europa ikke gjør det?
Når den norske regjeringen nå signaliserer at de vil tenke nytt for å styrke beskyttelse av flyktninger i land som Libanon, har vi fem forslag til hvordan dette kan gjøres:
For det første bør norske myndigheter akseptere at i Libanon er flyktningspørsmålet – ufravikelig – et politisk spørsmål. Flyktningenes situasjon avgjøres i stor grad av politiske dragkamper i Libanon. Det finnes derfor ingen «nøytral» strategi for å oppnå effektiv beskyttelse. En humanitær strategi må også være en politisk strategi. Dette innebærer kontakt med ulike lag av den libanesiske befolkningen, og deres representanter. Norske myndigheter, og andre donorer, kan ikke begrense sin aktivitet til formelle kanaler alene, men må gå i møte med de nasjonale, politiske forholdene. Dette vil være en konfliktsensitiv tilnærming for å oppnå beskyttelse av flyktninger.
For det andre kan donorer identifisere pragmatiske aktører som er interessert i kryss-sekteriske samarbeidsløsninger. Framgangsmåten bør være å analysere politiske og økonomiske interesser til sentrale aktører, herunder nøkkelpersoner i privat næringsliv, politiske mellommenn og innflytelsesrike byråkrater. Slike aktører må innlemmes i en politisk strategi for beskyttelse av flyktninger.
For det tredje er det viktig å kartlegge aktører som har, og kan ha, negativ innflytelse på kvaliteten av beskyttelse i Libanon. Dette er særlig viktig siden den nye globale plattformen for flyktninger søker å knytte beskyttelse sammen med økonomisk reform i vertslandet. Positive synergieffekter er mulige, men nøkkelaktører, for eksempel politikere, kan se økonomisk reform som en trussel mot egen posisjon og innflytelse i spesifikke økonomiske sektorer. I så tilfelle blir viljen til å beskytte flyktninger redusert parallelt.
For det fjerde er det nødvendig å gjenetablere noen røde linjer i beskyttelsen av flyktninger i Libanon og regionen: overfor Libanon bør norske myndigheter begynne med å 1) slå fast at non-refoulment – å ikke returnere flyktninger til fare, er et ufravikelig prinsipp, 2) insistere på en betraktelig økning i flyktningers tilgang til lovlig opphold, identifikasjonspapirer og skolegang utover barneskole, og 3) forlange en slutt på trakassering og vilkårlig arrestasjon av flyktninger. Disse prinsippene er sentrale, og godt forankret i både de internasjonale menneskerettighetene og i flyktningretten.
Sist, men ikke minst, bør Norge revurdere antall kvoteflyktninger som blir tilbudt gjenbosetting. Dette gjenspeiler ånden i den nye globale plattformen for flyktninger, men vil også redusere legitimiteten til libanesiske aktører som viser til europeisk motvilje mot flyktninger for å forsvare egen politikk.
Når regjeringen nå skal ta med seg den nye strategien for norsk humanitær politikk i arbeidet for mer beskyttelse av folk på flukt i Libanon, bør de ta hensyn til den politiske realiteten som er årsak til flyktningenes vanskelige situasjon. Å utforme en politisk og humanitær strategi som tar høyde for dette bør være en del av en helhetlig og konfliktsensitiv respons. Samtidig må røde linjer som non-refoulment hegnes om. Hvis økt beskyttelse i Libanon kan oppnås ved også å ta imot flere kvoteflyktninger i Norge, bør dette vurderes.