Innenriks

Simon Malkenes: «Utdanningsøkonomi»

I boka «Det store skoleeksperimentet» beskriver Oslo-lærer Simon Malkenes hvordan reformivrige politikere lot seg lokke av forestillingen om skolen som kostnad og fortjeneste og barna som en økonomisk størrelse. Her kan du lese et utdrag.

Kristin Clemets «kulturrevolusjon» i norsk skole bygget opp nye forskningsmiljøer, spesielt innen utdanningsøkonomi.

Fristelsen som lå i den teknologiske utviklingen, med muligheten til å sammenstille kvantifiserbare data, var uimotståelig. Det skulle gi en ny og bedre forståelse av skolen. Det var forlokkende på reformivrige politikere. De omfavnet utdanningsøkonomiens beskrivelse av skolen som bestilling og resultat, kostnad og fortjeneste. Dette gjelder også forholdet mellom voksen og barn, mellom lærer og elev.

Les også: Saken som aktualiserte det glemte varselet (DA+)

For å få til dette må barna forstås som en økonomisk størrelse, som humankapital. Ideen kan spores tilbake til Chicago-økonomen Gary Becker, som mente at forholdet mellom mor og barn, eller mellom lærer og elev, er et økonomisk forhold. Han mente en kan måle hvordan mor og barn forholder seg til hverandre, hvor mye tid de bruker sammen, hvor mye omsorg, ømhet og oppmerksomhet mor gir, hvordan hun følger med i barnets utvikling, utdanningen barnet får, framskritt det gjør på skolen, den fysiske utviklingen, hvilken mat det spiser og så videre. Alt dette utgjør en investering som da betaler seg i form av den humankapitalen barnet utgjør, noe som i neste omgang sier noe om hvilken avkastning moren får av investeringen i barnet sitt.

I skolen blir investeringen regnet ut som antall timer barnet er på skolen, antall timer eller minutter det for eksempel har spesialundervisning, tid brukt og oppmerksomhet gitt lærerens utdannelse og en rekke andre målbare faktorer som til sammen former barnets humankapital. Den er i skolen synlig som testresultat som igjen forutsier barnas fremtidige lønn på arbeidsmarkedet. Samtidig er utdanningen av barna en utdanningsinvestering som skal lønne seg. Det gjør skole til et forhold mellom penger «investert» i skole og målbart testresultat eller framtidig lønn som «utbytte».

Samtidig er utdanningsøkonomiske beregningsmodeller uforståelige for de fleste ikke-økonomer. Det gir dem et skinn av objektiv sannhet som det er vanskelig å stille spørsmål ved. Dette gir de som bestiller undersøkelsene stor makt til å bestemme hva tallene sier. Derfor ble det også noen økonomers modeller om kostnad-nytte i utdanningssektoren som ble gjeldende.

Den mest kjente utdanningsøkonomen i Norge er Hans Bonesrønning, medarbeider ved Senter for Økonomiforskning AS (SØF) og professor i samfunnsøkonomi ved NTNU. I 1999 fant han i sin doktorgrad ut at klassestørrelse ikke har noe å si for elevenes læringsutbytte, noe utdanningsøkonomer mener å gjøre ved å finne ut at klassestørrelsen ikke påvirker testresultat og videre hva elevene får i lønn når de blir voksne.

De utdanningsøkonomiske modellene bruker en standardisert test som et nøyaktig mål på elevenes ferdigheter. De tar derfor ikke høyde for individuell ferdighetsvariasjon, at et utall faktorer som motivasjon og mestringsforventning, eller helt enkle ting som om eleven ikke rakk å spise frokost eller ble ertet i friminuttet, påvirker testresultatet. Det samme gjelder det at noen elever er flinke til å ta tester, andre ikke. Den samme eleven kan få andre resultater om han tar testen en annen dag. Ved å overse slike forhold gjør man testresultatene til objektive mål.

Les også: Jørn valgte bort millioninntekt for å jobbe som lærer. Nå har han fått nok av den norske skolen.

Gjennom aktiv støtte i media bygget Bonesrønning seg opp som en skoleforsker som fremmer effektivitet og utdanningsøkonomi. Han ble en viktig pådriver for den nye skolereformen, Kunnskapsløftet, og for Osloeksperimentet. Historien går slik:

19. oktober 2001 tok Kristin Clemet over som statsråd. Hun ble presentert for en stor mengde informasjon fra departementet, og mente det var vanskelig å få oversikt. Kunnskapen departementet satt på, handlet for mye om «input» og for lite om «output», altså hva som «kom ut i andre enden». Dette problemet, som henter sin logikk fra økonomifaget, måtte løses.

###

Kristin Clemet ble i 2001 utnevnt til utdannings- og forskningsminister i Kjell Magne Bondeviks andre regjering. Foto: Terje Bendiksby/NTB Scanpix

4. desember 2001 ble resultatene fra den første PISA-undersøkelsen offentliggjort. Resultatene ble brukt av den ferske ministeren til å tegne et bilde av Norge som en skoletaper. For å bli en vinner måtte skolen reformeres.

Samme dag reoppnevnte Clemet Kvalitetsutvalget, fortsatt med Astrid Søgnen som leder, men med et «betydelig» endret mandat. Kvalitetsutvalget var nedsatt 5. oktober av daværende minister Trond Giske, blant annet for å se på grunnopplæringen i et livslangt perspektiv. Det siste året hadde Søgnen omorganisert osloskolen og innført et «helhetlig system for kvalitetsvurdering i skolen». Det nye mandatet til utvalget fulgte dette sporet: Kvalitetsvurdering skulle være skolens kjerne.

Kvalitetsprosjektet i osloskolen ble fullført 1. januar 2002, men Søgnen fortsatte å lede Clemets Kvalitetsutvalg. Noen dager senere holdt Clemet et bredt anlagt strategiseminar med deltakelse fra ulike forskningsmiljøer, samarbeidspartnere og andre berørte parter der det ble «trukket opp noen perspektiver på hvordan modernisere og øke kvaliteten i hele utdannings- og forskningssystemet». Det fikk navnet Moderniseringsprosjektet. Dagen etter, 10. januar, fortalte Astrid Søgnen at hun hadde bedt rektorene i Oslo om å plukke ut de beste lærerne. De skulle få høyere lønn. Og allerede 6. mars fikk Søgnen-utvalget beskjed av Clemet om å lage en delinnstilling med forslag til et rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen. Fristen var 15. juni.

21. mars ga Hans Bonesrønning en oppskrift på skolereformer i Adresseavisen. Han hyllet prestasjonslønn og skrev at belønningssystemer som er koblet til målbare prestasjonsendringer hos eleven, har positiv effekt på lærernes innsats og dermed på elevenes læringsutbytte.

Les også: Rå maktkamp i Oslo-skolen: Søgnen trolig allerede på vei ut

I perioden april til juni ble fase 1 i moderniseringsprosjektet «Skolen vet best» gjennomført. Det var «preget av stort tempo og prosessen var drevet fram av ekstern, innleid konsulenthjelp» der både prosjektleder og nestleder var innleide konsulenter. Forprosjektet er beskrevet som en kulturkollisjon mellom konsulentverden og departementsverden, ettersom arbeidsformen ikke ble akseptert som skikkelig saksbehandling. Tidligere McKinsey-konsulent Karl-Christian Aagerup ledet prosjektet. Han samarbeidet tett med Søgnen-utvalget gjennom sommeren og utarbeidet Skolen vet best. Det samme grunnlaget går igjen i Søgnen-utvalgets innstilling og i osloskolen.

I Moderniseringsprosjektets første fase ble det «lagt vekt på å forsøke å se feltet med nye friske øyne, få fram nye tilnærminger og problemstillinger». Som et grunnlag for det videre arbeid i prosjektet mente en det var «viktig å få dokumentert den kunnskap som finnes om norsk skole og hva forskningen viser om årsakssammenhenger i opplæringen». Den eksterne konsulenten Jan Arild Snoen skrev rapporten «Skolen vet best! Situasjonsbeskrivelse av norsk grunnopplæring. November 2002».

Dokumentet skisserte «viktige utfordringer for norsk skole, basert på nasjonale og internasjonale undersøkelser. Ambisjonen var å bidra til en kunnskapsbasert virkelighetsforståelse av utfordringene og løsningsalternativene i norsk grunnopplæring». Prosjektet jobbet «svært tett med politisk ledelse» og det ble opprettet et eget delprosjekt med en kommunikasjonsstrategi som skulle gjøre «forslagene og ikke minst situasjonsbeskrivelsene godt kjent og akseptert» av alle. 14. juni leverte Søgnen-utvalget sin delinnstilling om det nye kvalitetsvurderingssystemet. De skrev selv at «i løpet av tre måneder har det ikke vært mulig å foreta de analyser som hadde vært ønskelig». Utvalget hadde blant annet hatt problemer med å avgrense kvalitetsvurdering mot en lang rekke temaer som kunne vært berørt i sammenheng med vurderingssystemet i delinnstillingen. Det kan være grunnen til at de føler at de ikke har hatt tid til å gjøre jobben skikkelig. De hadde noen møter og en tur til OECD i Paris. Det var grunnlaget for det nye kvalitetsvurderingssystemet i norsk skole.

###

Utdanningsdirektør Astrid Søgnen hadde en sentral rolle i Kristin Clemets skolereform. Foto: Mimsy Møller

To dager senere gikk Bonesrønning ut i VG sammen med Kristin Clemet for å avlive myter om skolen. Det er ikke sant at små klasser gir bedre elevprestasjoner, hevdet han. Bonesrønning kobler også sin forståelse av skole til andre lands nyliberale skolereformer.

26. juni var første fase i Clemets moderniseringsprosjekt over, og det blir holdt møte i Oslo. Der presenterte Agerup veien videre. Diagnosen skal detaljeres og forankres, skrev han. I det han kalte Finansieringsprosjektet ville han «gi Bonesrønning & Co (+BI?) i oppdrag å evaluere ulike belønningssystemer og designe ulike varianter». Det skulle også velges belønningssystemer for testing og testomfang. Agerup skrev at «Bonesrønning & Co gjennomfører workshop med politisk ledelse, hele moderniseringsprosjektet, finans, KRD og andre. Finansieringssystemet Bonerønning skal lage er et prestasjonsbasert, individuelt lønnssystem for alle lærere i Norge. Det skal også lages et finansieringssystem for stykkprisfinansiering av alle elever i Norge som skal kobles med fritt skolevalg i hele landet.»

Clemets kulturrevolusjon starter altså med Søgnens omforming av osloskolen. Bonesrønning har en sentral rolle, ikke bare som forsker, men i selve utformingen av skolereformen han senere skal evaluere. BI spiller også en viktig rolle i utformingen, men det er mer uklart hva de bidrar med. BI inngår 18.11.2002 en rammeavtale med Oslo kommune om «å finne løsninger på felles angåender, til beste for begge parter».

I avslutningen av fase 1 ble det anbefalt å endre arbeidstidsavtaler og oppheve klassedelingstall for å spare penger. Et eksempel som ble hentet fram, er Søgnens innføring av «individuelle tillegg til lærere som i særlig grad bidrar til at skolens fastsatte mål og resultatkrav nås». Tvisten om prestasjonslønnen i Oslo behandles samme dag i statens lønnsutvalg, men det ble fremhevet i møtet at utvalget sier lærere kan få lønn etter dyktighet. En er i Moderniseringsprosjektet også klar over at den nye skolepolitikken vil ha uønskede bieffekter, som segregering.

Les også: Barnepsykolog om lav bemanning i barnehagene: «Fy faen så fattige vi blir!»

I et intervju i Dagens Næringsliv dagen etter vil Bonesrønning gi bonus til skolene der elevene har størst faglig fremgang. Han mener også at erfaringer fra Sverige og USA viser at når skoler utsettes for konkurranse, blir elevens prestasjoner bedre. Dette kobler han igjen til skoleeffektiviteten og testing av elever. «Eleven bør testes for eksempel ved begynnelsen og slutten av skoleåret og bonusen gis til skolene der elevene viser størst fremgang».

Sommeren 2002 ble beskrevet som en svært viktig fase for Moderniseringsprosjektet, der mye av fundamentet for reformene ble lagt. Til Skolen vet best skrev Bonesrønning to arbeidsnotater i oktober 2002. Det ene heter «Can effective teacher behavior be identified». Bonesrønning utgjør en stor del av de 9 prosent norske forskningsreferansene i det ideologiske kunnskapsgrunnlaget til Clemet, de 91 prosent andre er blant annet de amerikanske utdanningsøkonomene Hanushek og Sanders. Ved å se til miraklene Hanushek og Sanders påstår har funnet sted i Texas og Tennessee, importeres Milton Friedmans ideer til Norge, omtrent som George W. Bush gjorde med No Child Left Behind i 2001.

Skolen vet best tar også opp i seg en dyp skepsis til lærerorganisasjonene som går tilbake til 1980-tallet og ideene om «Den nye staten» og innføringen av det som i ettertid har fått navnet New Public Management. Rapporten har et eget avsnitt der fagforeningene blir kritisert for å ville ha «en disponering av disse ressursene som primært tjener dem selv, særlig i form av bedre lønnsbetingelser». Rapporten konkluderer den med at «egeninteressen er en sterkere drivkraft for lærerorganisasjonene enn fellesnytten». Prosessen er sammenvevd med omorganiseringen i Oslo, der ny økonomistyring blir iverksatt fra 1. januar 2002. «Kvalitetsbarometeret» ble tatt i bruk på skolene våren 2002, og den nye ressursfordelingsmodellen «penger følger eleven» ble utviklet i løpet av året, fremlagt 29. oktober og vedtatt 18. desember det året.

31. januar 2003 overførte Clemet forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidstidsforhandlinger til kommunene sammen med ansvaret for kompetanseutvikling for lærere og skoleledere, kvalitetssikringssystem og kontrolloppgaver i skolen og retten til å utforme lokale læreplaner. Dermed kunne osloeksperimentet fortsette selv om den nasjonale skolereformen møtte motstand. For Clemet fikk hard kritikk for selektiv bruk av forskning. Professor Peder Haug kalte det et godt eksempel på hvordan forskning kan brukes til å legitimere en politikk der hensynet til politikken er viktigere enn hva forskningen sier.

Prosjektet var organisert utenom departementets avdelinger, men Clemet trakk aktivt inn blant annet den nyopprettede Avdeling for analyse og internasjonalt arbeid (AI) og Petter Skarheim, som snart skulle bli direktør i det nyopprettede Utdanningsdirektoratet. AI gikk straks i gang med å innhente internasjonale analyser og fremme samarbeidet med OECD. Om Snoen jobbet for konsulentselskapet Econ i prosessen, er uklart, men konsulentrapporten han leverte til Clemet, vakte stor oppsikt i departementet, der mye av den tradisjonelle skole- og lærerkulturen fortsatt satt i veggene. En fremstilling som mer enn antydet at det ikke var noen sammenheng mellom ressursbruk og resultater, var utgangspunktet for striden. Analyseavdelingen måtte gi ut en ny versjon av Skolen vet best i juni 2003. Da var tonen en annen. Der Snoens rapport la vakt på at den norske skolen brukte store ressurser sammenlignet med andre land, la den nye versjonen allerede i forordet vekt på at det var god grunn til å være stolte av den norske skolen. Men skjærene i sjøen hindret ikke Clemet, godt hjulpet av departementets administrative ledelse og AI-avdelingen, å fortsette med reformen.

I den andre utgaven av Skolen vet best er Hanushek og Sanders fortsatt sentrale. I tillegg gis Bonesrønning betydelig mer plass, sammen med hans fremtidige medarbeidere i aksjeselskapet Senter for Økonomiforskning (SØF) som startet opp høsten 2003. NTNU eide i 2017 51 prosent av aksjene; resten var eid av Samfunns- og næringslivsforskning, der Norges Handelshøyskole i 2017 var største aksjonær. SØF skulle bli sentrale i beskrivelsen av skoleeksperimentet i Oslo som vellykket.

5. juni 2003 kom NOU 2003:16 fra Søgnen-utvalget ut. Den munner ut i Stortingsmelding 30 (2003–2004) Kultur for læring 2. april 2004. 14. mai 2004 hyller Bonesrønning de nye nasjonale prøvene. Han mener at de vil de gi økt kunnskap om kunnskapsproduksjon. Og de vil gi Skole-Norge motiver til å ta i bruk kunnskapen prøvene gir. «Det er derfor all grunn til å ønske de nasjonale prøvene velkommen», mener Bonesrønning.

I juni 2004 gir Stortinget sin tilslutning til Kultur for læring. 25. juni sier Bonesrønning til Dagens Næringsliv at det er ikke er noen sterk sammenheng mellom lærereffektivitet, lærernes utdanning og erfaring. Han mener derfor at lærernes lønnssystem er problemet.

Les også: Søgnen tar ingen selvkritikk for dårlig ytringskultur

I januar 2005 ble Bonesrønning første gang brukt som ekspert i media da resultatene på de nasjonale prøvene kom. Dette handler om åpenhet i skolen, hevdet han. «I min verden er imidlertid dagens ordning et første skritt i riktig retning».

Samtidig så utdanningsøkonomen ingen problemer med framveksten av en puggeskole. Det kan tvert imot være bra hvis prøvene er bra og de tester mer enn overfladisk faktakunnskap, sa han. I 2005 kom de første SØF-rapportene, bestilt av Utdanningsdirektoratet, som argumenterte for at ansvarliggjøring, åpenhet og valgfrihet gir bedre resultater i skolen. Ved skolestart 2006 starter Kunnskapsløftet for 1.–9. trinn i grunnskolen og vg1 i videregående før det rulles ut i resten av skolen høsten 2007.

«Til tross for store sosiale og kulturelle forskjeller i hovedstaden skåret osloelevene best på nasjonale prøver i 2007. Nå vet forskerne hvorfor», skrev Aftenposten i 2008. Ifølge SØF-forskerne drives osloskolene mer effektivt fordi etaten vet mer om bakgrunnen til elevene. Oppdraget med å analysere nasjonale prøver i 2007 gikk nemlig til SØF og Bonesrønning. I SØF-rapporten velges Oslo ut og sammenlignes med resten av landet. Rapporten understreker at osloskolen i den offentlige debatten er fremhevet som en foregangskommune i implementeringen av Kunnskapsløftet og resultatstyring. Osloskolen er svært aktiv i kartleggingen av elevenes kunnskaper og ferdigheter, og offentliggjør også den enkelte skoles resultater og gir prestasjonslønn til lærerne. I rapporten hevdes det derfor «at det er den samlede effekten av denne type tiltak som kommer til syne i denne analysen». Det er altså den nyliberale skolen som skal være årsaken til de gode resultatene, noe SØF-forskerne mener sammenfaller med blant annet Hanusheks analyser.

Rapporten kobler styringssystemet i osloskolen med elevenes testresultater, noe som gjentas i SØF-analysen av nasjonale prøver 2008, spesielt i sammenligningen mellom Oslo og andre kommuner. SØF-forskerne skriver at fjorårets rapport fremhevet styringssystemet i Oslo, med sterkt resultatfokus og ansvarliggjøring av skoleledere, som en sannsynlig forklaringsfaktor for suksessen. Dette er imidlertid bare en antakelse ettersom forskerne ikke har nok data for å kunne gjøre en grundig analyse.

Men i media utbroderer Bonesrønning antakelsen og hevder at han ikke er overrasket over at selv bydelene som kommer dårligst ut i Oslo, gjør det bra sammenlignet med store, norske kommuner. For Oslo har en resultatorientert skole der skolen alltid settes under press for å levere. Det er forklaringen. Bonesrønning og SØF har dermed produsert rapporter som skaper «sannheten» om at styringssystemet i Oslo gir bedre resultater. Bonesrønning ble i 2010 professor 2 ved Handelshøyskolen BI. Der har han blant annet undervist på skolelederutdanningen til osloskolen med Eric Hanushek på pensum. Samme år startet SØF det fireårige prosjektet Governance, Management and Performance in the Norwegian Educational System sammen med blant annet Hanusheks mangeårige samarbeidspartner fra tenketanken Hoover Institution, Ludger Wooesman.

Simon Malkenes: 

■ Født 24. september 1973 i Florø i Sogn og Fjordane, oppvokst samme sted med foreldre og en bror. I dag bosatt på Bøler med ektefelle og to barn.

■ Utdannet litteraturviter fra Universitetet i Bergen, pedagogisk seminar fra 2004.

■ Ansatt som lektor ved Ulsrud videregående skole siden 2005.

■ Lektor, samfunnsdebattant og forfatter, gitt ut boka «Bak fasaden i Osloskolen». Administrerer en Facebookgruppe med samme navn.

■ Stilte i «Dagsnytt Atten» 5. mars der han kom med kritikk av systemet med fritt valg av videregående skoler i Oslo.

■ Etter det åpnet skolen personalsak.

■ Han fikk Fritt Ords honnør i mai 2018.

Mer fra Dagsavisen