Etter andre verdenskrig vokste det fram en liberal internasjonal orden med utgangspunkt i FN-pakten og Bretton Woods-institusjonene: Verdensbanken, Pengefondet og det som nå er Verdens handelsorganisasjon (WTO). Etter hvert kom flere regler og institusjoner til, basert på liberale verdier og rotfestet i internasjonal rett. Dette er det vi kaller «internasjonal orden» − normene, reglene og institusjonene som karakteriserer og styrer forholdet mellom statene.
USA har satt seg selv i en særstilling, omtalt som eksepsjonalisme. Ved årtusenskiftet, da landet var på høyden av sin makt, ble den amerikanske eksepsjonalismen særlig tydelig. Det toppet seg i 2003 da USA gikk til krig mot Irak og omdefinerte retten til bruk av makt til også å gjelde forkjøpsangrep. Samme år snudde det Det hvite hus tommelen ned for Roma-statuttene, som den internasjonale strafferettsdomstolen bygger på, og gjorde det klart at ingen amerikaner måtte stilles for en slik rett. Like før krigen startet, vedtok Kongressen en lov som autoriserte alle nødvendige midler for å frigjøre amerikanere som domstolen måtte ta i forvaring.
Rekken av manglende ratifikasjoner, refortolkning og ignorering av folkeretten er blitt lang. Det meste kan skrives på eksepsjonalismens konto, men hvis man hele tida skal måles opp mot eksisterende internasjonal rett, blir det dårlig reklame for avvikeren.
USA foretrekker uklare regler med løs tilknytning til folkeretten
I dag snakker derfor USA, Storbritannia og andre om en regelbasert orden (RBO) med løs eller ingen referanse til internasjonal rett. EU også, i fellesuttalelser med USA. Dette er en orden som gir assosiasjoner til internasjonal rett uten å forplikte, som er vag nok til å skjule folkerettsstridig atferd, og som kan tjene som brekkstang i rivaliseringen med andre. Men de fleste europeiske landene hevder fortsatt at internasjonale relasjoner må baseres på folkeretten, og markerer det ved ulike anledninger
Så hva ligger i uttrykket «regelbasert»? Hvilke regler dreier det seg om?
Noen bruker RBO mer eller mindre synonymt med internasjonal rett, som en oppdatert versjon av den liberale internasjonale ordenen som eldre generasjoner vokste opp med. Det er besnærende, men amerikanerne legger noe annet i det.
For USA er RBO en orden som bygger på de samme verdiene som folkeretten – menneskerettigheter, demokrati, territoriell integritet, økonomiske samarbeid og så videre − men som har et tvilsomt forhold til de rettslige dokumentene som definerer hva reglene nærmere bestemt går ut på. Ofte nøyer man seg med å nevne de underliggende verdiene og ikke de folkerettslige avtalene som utmeisler hva forpliktelsene betyr og hvilke mekanismer som skal sikre deres etterlevelse. Tidvis knyttes RBO til stabilitet i internasjonale relasjoner. Det er også et uttrykk som lyder bra, men som har mange kontroversielle bruksmåter.
Sagt med andre ord er RBO en orden som innbefatter internasjonal rett slik USA tolker disse reglene, og da på en måte som overensstemmer med egne nasjonale interesser. Det åpner et rom hvor folkerettenes regler kan vris og vrenges og tilpasses egne preferanser. I internasjonal politikk er dette gammelt nytt: Har man skaffet seg stor makt, er det fristende å tøye grensene for bruken av den, for å legitimere det man ser seg tjent med. Brudd på folkeretten preger også utenrikspolitikken til andre store stater som ellers sier at de aksepterer internasjonal rett. Forskjellen er at USA bruker RBO som den nye malen.
Flere forhold forklarer hvorfor USA foretrekker uklare regler med løs tilknytning til folkeretten. USA kan for eksempel ikke kritisere Kinas atferd i Sør-Kina-havet under henvisning til FNs Havrettskonvensjon, for de har ikke undertegnet den selv. Det samme gjelder mange avtaler i humanitærretten. Protokollene til Genèvekonvensjonen om krigens folkerett fra 1977, landminekonvensjonen og klase-konvensjonen står på den lista.
USAs omgang med reglene for bruk av makt er også omstridt. Kosovo-, Irak-, Libya- og dronekrigen er eksempler på det. Reglene for fangebehandling likedan (som på Guantánamo). USA har dessuten gjort sitt beste for å frita enkelte stater, nærmere bestemt Israel, for brudd på folkeretten, blant annet ved å nedlegge veto i Sikkerhetsrådet.
Etter å ha lagt ned veto mot våpenhvile i Gaza tre ganger, avsto de fra en Sikkerhetsrådsresolusjon 25. mars (2728) som forlangte våpenhvile umiddelbart – hvorpå de sa at resolusjonen ikke var bindende. Amerikanske våpensalg ble heller ikke berørt: Det hvite hus sier at mottakerne må respektere humanitær rett, men hadde ikke sett noe tilfelle av israelsk brudd på den. Det er ikke så farlig med loven når man setter seg selv til doms. Nå har innenrikspolitiske hensyn satt denne politikken på hard prøve og krevd innstramminger.
I amerikanske militære dokumenter heter det at planene for bruk av atomvåpen er i overensstemmelse med folkeretten. I en rådgivende uttalelse fra 1996 sa domstolen i Haag at det var vanskelig å forestille seg en bruk som ikke ville bryte med internasjonal humanitær rett. Å rettferdiggjøre seg selv, er mye av hensikten med RBO.
RBOs regler har ikke en status som gjør at en internasjonal domstol kan legge dem til grunn og dømme etter dem. De er for uklare til det. Kilden er amerikansk utenrikspolitikk. RBO er blitt en del av den amerikanske politiske verktøykassa.
Hadde RBO representert et klart og tydelig alternativt regelsett kunne man kanskje sett den som et forsøk på å tøye den eksisterende folkeretten i den retningen – folkeretten er jo under stadig utvikling – men ettersom innholdet er uklart og fleksibilitet er noe av poenget med den, blir det ugreit.
I Ukraina er folkeretten entydig på Ukrainas side. Russland har brutt all folkerett: FN-pakten (1945), Sluttakten fra Helsinki (1975), og avtalen fra 1994 som garanterer Ukrainas suverenitet og territorielle integritet. Likevel foretrakk USA å kritisere Russland ikke bare for brudd på FN-traktaten, men for brudd på RBO.
Makt står mot rett, nå som før, men i dag ter makta seg særlig utfordrende. Så lenge det fins retningslinjer – eksisterende folkerett – har vi tross alt noe å dømme maktutfoldelsen etter. Politisk legitimering med stormaktstilpassede regler og lemfeldig referanse til internasjonal rett trenger vi ikke.
