Nav-reformen i 2006 skulle effektivisere arbeidet med å få stønadsmottakere over i arbeid og aktivitet gjennom å slå sammen og samordne Aetat, Rikstrygdeverket og Sosialtjenesten. Men senest i september i år uttalte arbeidsminister Anniken Hauglie hun ikke var fornøyd med utviklingen i etaten, og at regjeringen nå planlegger en større omlegging av Nav. Men hvem har ansvaret for problemene? Etaten selv, som ikke har klart å gjennomføre politiske målsettinger – eller politikerne som vedtok reformen?
Jeg mener at politikerne, med god hjelp fra forskere og media, har bidratt til å skyve ansvaret over på etaten der de selv burde ha tatt større ansvar: En viktig grunn til at etaten ikke lykkes er nemlig at den var et svakt fundert politisk prosjekt. For å tydeliggjøre dette, skal jeg først se på kritikken mot reformen og deretter på det politiske grunnlaget for reformvedtaket.
Nav er synonymt med reformen hvor det meste gikk galt og etaten hvor lite virker slik det skal. Dette har etaten gang på gang fått høre: Som tjenesteyter har Nav vært beskyldt for å være byråkratisk og for lite effektiv. Nav-kontorene har hatt for mye makt eller for lite makt, de har hatt for få folk og for mange folk, et elendig arbeidsmiljø og skjeve lønnsvilkår. Brukere har blitt for sterkt kontrollert eller for lite kontrollert, og er ikke blitt tilstrekkelig hørt og sett. Ikke minst er det gang på gang blitt slått fast at Nav ikke oppfyller sin viktigste funksjon: Å få flere raskere ut i arbeid.
Det er ingen tvil om at den jevnlige utluftingen av problemer i Nav har rot i en forvaltningsvirkelighet hvor lite ble slik politikerne hadde tenkt. Bølgene av negative oppslag i pressen har oftest ikke sitt opphav i Akersgata, men hos forskere, regjeringsoppnevnte utvalg eller offentlige etater. Den lett tabloide overskriften Færre i arbeid og lenger på trygd ble ikke klekket ut i Akersgata – det er navnet på en rapport som inngår i evalueringen av reformen.
Kritikken mot Nav er altså velfundert, i den forstand at problemene er godt dokumentert. Måten kritikken har artet seg, er likevel problematisk: At Nav har slitt med å nå de mål politikerne satte for etaten, har ført til utskiftinger i Nav-ledelsen. Sigrun Vågeng ble for eksempel Nav-direktør etter å ha ledet et utvalg oppnevnt av regjeringen for å vurdere Navs virkemåte. At ministeren bytter ut ledelsen i en offentlig etat trenger ikke være et problem, men det kan bli det dersom utskiftingen bidrar til å skyve ansvar fra politikere og over på etaten.
At Nav konstant har fått høre at de ikke gjør jobben sin, kan dessuten ha forsterket trykket mot arbeidstakere som allerede skulle håndtere en omfattende omstilling og – etter finanskrisen i 2008 – uforutsett høy pågang som følge av økende arbeidsledighet. Omstillinger er generelt forbundet med betydelig risiko for de ansatte, og arbeidstilsynet har flere ganger avdekket bekymringsfulle tilstander i Nav. Det konstante trykket mot etaten kan ha lagt stein til byrden for de nær 17.000 ansatte som møtte en ny arbeidshverdag etter reformen.
Organisasjonsforskere påpeker gjerne at store reformer i seg selv er et usikkert spill: For at reformen skal virke slik man ønsker, må man ha oversikt og kunne forberede for alle faktorer som kan påvirke utfallet – noe som er nær umulig. I lys av et slikt perspektiv synes Nav-reformen som politisk prosjekt å ha i alle fall to problemer.
For det første: Gitt at reformer krever et klart bilde av de faktorer som kan virke inn på om sluttresultatet blir vellykket, ville en reform av Navs støpning fordre en tydelig og konkret redegjørelse for hvordan ulike grupper stønadsmottakere kan hjelpes inn i arbeid og hvorfor de eksisterende etatenes innsats ikke har vært god nok. Den beskrivelsen vi finner i Rattsø-utvalget – som gjennom sin problembeskrivelse utgjorde det viktigste kunnskapsgrunnlaget for reformen – er på avgjørende punkter lite konkret. De som har evaluert reformen har også hevdet at politikerne handlet ut fra en svært generell forståelse av problemer og løsninger. Det problemet politikerne oppfattet som mest akutt, var at stønadsmottakere ble kasteballer mellom etater som var mer opptatt med sitt enn å få folk raskt ut arbeid. Konklusjonen som ble trukket av denne antakelsen var at etatene måtte slås sammen. Det kan altså stilles spørsmål ved om det det utredningsgrunnlaget politikerne hadde, var konkret nok til å fatte en slik beslutning.
For det andre: I tillegg til at beslutningsgrunnlaget hadde svakheter, valgte politikerne å gå på tvers av advarsler som hadde kommet fram gjennom to runder med utredning. Både i den såkalte SATS-meldingen (2002) og rapporten fra Rattsø-utvalget ble det advart mot å slå sammen og samordne de tre etatene. En for omfattende samordning kunne gi uforutsette styringsutfordringer som ville svekke etatens muligheter til å nå de mål politikerne satte for virksomheten. Kort fortalt: evalueringen av reformen har gitt utrederne rett.
Nav-reformen kalles gjerne den største forvaltningsreformen i norsk historie, og politikerne tok et dermed valg forbundet med stor risiko. I etterpåklokskapens lys er det lett å si at risikoen de tok var for stor. Vi er inne i en tid med nye store reformer som skal sette samfunnet i stand til å takle framtidens utfordringer. Før neste reform rulles ut, trenger vi en overordnet diskusjon om hva slags kunnskapsgrunnlag slike reformer skal ha. Da kan den mislykkede Nav-reformen være et godt utgangspunkt.
En lengre versjon av denne teksten er på trykk i Nytt Norsk Tidsskrift 4/2017.
