Terje Sjeggestad
Man kan ikke forvente at UNE vil komme til å gi et stort antall flere barn opphold i Norge.
Under overskriften «Skjegget i postkassa» påstår Dagsavisen på lederplass 5.6.12 at undertegnede «alltid har vært en hard negl i asylpolitikken» og at jeg «framstår som en effektiv oppfølger av regjeringens tilstramning de siste årene». Avisen tilføyer: «De som har ønsket en liberalisering og oppmykning av regelverket, har ikke hatt noen god forbundsfelle i Sjeggestad». Kritikken reises fordi jeg som UNE-direktør har tillatt meg å gi faglig-baserte svar på spørsmål fra media om hvordan UNE styres politisk etter de rammebetingelser som er fastsatt av Stortinget.
Mitt hovedbudskap i den dagsaktuelle saken var at uttalelser i den bebudede stortingsmeldingen om «Barn på flukt» vil være interessant lesning for våre flere hundre uavhengige beslutningstakere, at slike uttalelser vil inngå som en blant flere rettskilder når reglene skal anvendes i asylsaker med barn, men at en stortingsmelding ikke er blant rettskildene med høyest rang og at regjeringen nok ville ha valgt å foreslå loven endret eller å endre forskriften dersom den ønsket en markant endring av dagens praksis. På den bakgrunn mente jeg det var viktig å få fram at man ikke kan forvente at UNEs beslutningstakere pga. stortingsmeldingen vil komme til å gi et stort antall flere barn opphold i Norge. En slik forventningsavklaring vil bidra til at verken barna, deres foreldre, våre politikere eller publikum blir holdt for narr. Regjeringen har da også selv uttalt at den ikke tar sikte på noen liberalisering.
Underlig nok skriver Dagsavisen: «Formelt sett har Sjeggestad rett i at en stortingsmelding som ikke følges opp med lovendring eller ny forskrift, ikke automatisk fører til at UNE skal behandle asylsøkernes sak på en annen måte». Men det er jo nettopp det som har vært mitt poeng! Hvorfor da ta mine uttalelser til inntekt for at jeg ønsker en mest mulig restriktiv praksis? Dagsavisen ønsker tydeligvis at jeg i min rolle som UNE-direktør burde være en «forbundsfelle» for bestemte politiske aktører. Helt siden UNEs etablering for 12 år siden har jeg vært opptatt av det motsatte, at UNE skal tydeliggjøres som et faglig uavhengig klageorgan, som nettopp ikke skal uttrykke meninger om asyl- og innvandringspolitikken og de veier den bør ta, men forvalte de regler som er politisk fastsatt av Stortinget og regjeringen.
Aller høyest rager de menneskerettslige forpliktelser Norge er bundet av. For en tid tilbake tydeliggjorde UNE dette for offentligheten, da vi innførte en praksis der det i asylsaker ble tatt mer hensyn til småjenter som sto i fare for å bli kjønnslemlestet. Regjeringens talsperson ga uttrykk for at dette var en uakseptabel praksis og varslet at den ville instruere Utlendingsdirektoratet om ikke å følge den. Da jeg offentlig uttalte at selv ikke en lovendring ville føre til at UNE fraviker det vi er menneskerettslig forpliktet til, førte det til krav fra et parti om at UNE måtte fratas uavhengigheten og til at lederskribentene i VG og Klassekampen beskyldte undertegnede for «byråkratisk ulydighet» og for utøve en egen asylpolitikk.
Om ikke annet, skulle vel dette vise at undertegnede ikke har som ønske å gjøre det vanskeligst mulig for asylsøkende barn og dem som politisk ønsker å arbeide for disse. Men eksempelet burde indikere at menneskerettighetene og det mandat UNE er gitt av Stortinget er det som betyr noe, også når det stormer i media og det å uttale seg kan medføre personlig ubehag. Ulike politiske ledelser har ønsket at UNE skal bidra til en kunnskapsbasert offentlig debatt. Så er det selvsagt slik at også beskrivelser av roller og juss fra tid til annen vil bli opplevd som følsomt av ulike aktører. I min rolle som direktør for et faglig uavhengig organ har jeg imidlertid sett det som riktig ikke å la politisk-taktiske følsomhetshensyn styre når og hvordan UNE bør uttale seg om faglige spørsmål på et krevende politikkområde. I en annen og mer ordinær embetsmannsrolle ville selvsagt valget ha vært et annet.
Som UNEs direktør kan jeg bidra til å synliggjøre utviklingen, men det er ikke min rolle å definere om den er ønskelig eller ikke.
I 2007 bestemte regjeringen i forskrift at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt når oppholdstillatelse vurderes på humanitært grunnlag. Senere samme år redegjorde UNE offentlig
for hvordan den nye forskriften virket i praksis, blant annet gjennom en kronikk under overskriften «Flere barn får bli». Redegjørelsen er ikke lenger dekkende for alle sider ved dagens
praksis.
De sentrale beslutningsfatterne i UNE er nemndledere og leke nemndmedlemmer, som tar sine avgjørelser ut fra internasjonale forpliktelser, lov og forskrift, og de kan ikke instrueres av verken
justisministeren eller UNEs direktør. Praksis innenfor regelverket kan derfor ikke bestemmes i forkant av enkeltavgjørelser, men må oppsummeres i etterkant når man ser hovedlinjene i hva
beslutningstakerne kommer til.
Da regjeringen arbeidet med den nye forskriften fram til våren 2007, ble mange saker stilt i bero fordi de kanskje ville falle inn under endringen. Disse lå klare til behandling da forskriften
forelå. Etter at ca. 300 familier hadde fått ferdigbehandlet sakene sine var dette konklusjonene:
* Barnets alder, i kombinasjon med varigheten av oppholdet, ble skilt ut som de sentrale momentene i tilknytningsvurderingen.
* Barn som hadde gått på skole i ett år eller mer og hadde oppholdt seg i Norge i 4½ år eller mer, var i utgangspunktet ansett å ha opparbeidet tilstrekkelig tilknytning til riket.
* Innvandringsregulerende hensyn utløst av foreldres brudd på utlendingsloven hadde i liten grad blitt tillagt avgjørende vekt holdt opp mot barns tilknytning til riket.
* Vedtak om utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven hadde gjennomgående blitt omgjort dersom det i asylsaken lå an til opphold på humanitært grunnlag.
Dette var altså konklusjoner fra saker som var stilt i bero i påvente av forskriftsendringen og som så ble avgjort det første året etter at endringen trådte i kraft. Praksisbeskrivelsen er fortsatt
dekkende når UNE avgjør klager over Utlendingsdirektoratets vedtak. Men UNE behandler hvert år også et stort antall anmodninger om omgjøring av våre endelige klagevedtak, herunder fra barnefamilier
som ikke har fulgt plikten til å forlate landet. For disse sakene har vi over tid sett en tendens til at innvandringsregulerende hensyn, som UNE gjennom regelverket er pålagt å vurdere i den enkelte
sak, vektlegges sterkere enn det som framgår av tidligere praksisredegjørelser.
Nemndledere og nemndmedlemmer har siden sommeren 2010 avgjort 31 saker hvor foreldrene har brutt utlendingsloven gjennom ulovlig opphold. 22 har endt med at UNEs tidligere vedtak er opprettholdt,
mens 9 er omgjort til oppholdstillatelser.
Blant de 22 tilfellene der UNEs tidligere vedtak er opprettholdt har vi eksempler som disse fem: 9 års oppholdstid og eldste barn 9 ½ år, 7 ½ års oppholdstid og barn på 8 år, barn på 8 år født i
Norge, 7 ½ års oppholdstid og barn på nesten 14 år, samt 5 års oppholdstid og eldste barn 13 år.
Selv om det også er gitt oppholdstillatelse med lavere oppholdstid enn i disse sakene, og selv om alder, oppholdstid og skolegang bare er tre av mange mulige momenter i helhetsvurderingene, er det
riktig nå å justere vår tre år gamle praksisredegjørelse og samtidig bidra med oppdatert kunnskapsgrunnlag til debatten om den bebudede stortingsmeldingen om «Barn på flukt».
De 31 sakene har stor spennvidde både når det gjelder humanitære hensyn, hensyn til barna og innvandringsregulerende hensyn ved foreldres lovbrudd. Når det spesielt gjelder hensynet til barna, er det
blant annet lagt vekt på omsorgssituasjonen og tilknytningen til Norge og hjemlandet.
Det er vanskelig å trekke entydige slutninger om praksis ut fra avgjørelsene, men både den innbyrdes fordelingen av opprettholdelser og omgjøringer av tidligere vedtak, og innholdet i enkelte av
sakene, tilsier at praksis har beveget seg i strengere retning. Pr. i dag vil denne type saker som utgangspunkt fortsatt reise vesentlige tvilsspørsmål og bli avgjort i nemndmøter, slik at de
avgjørelser som til nå er truffet ikke nødvendigvis viser hva utfallet vil bli når nye saker blir avgjort.
Den gang forskriften ble gitt, skrev departementet: «Foreldrenes eller andre omsorgspersoners eventuelle mangel på samarbeid i forhold til å muliggjøre retur, avklare identitet mv., innvandrings- og
allmennpreventive hensyn kan tale imot at det innvilges tillatelse (ut fra sterke menneskelige hensyn på grunn av barns tilknytning). Det vil til sist bero på en konkret helhetsvurdering hvorvidt
slik tillatelse skal gis.»
Det er disse konkrete helhetsvurderingene som nå oftere synes å falle annerledes ut, ved at det nå oftere legges avgjørende vekt på hensyn departementet mente kunne tale mot å gi tillatelse. I mange
saker har mothensynene vært særlig sterke, bl.a. på grunn av foreldres kriminalitet. Det har også hatt betydning for senere tids praksis at regjeringen i 2009 ga en forskriftsbestemmelse om at
oppholdstillatelse «som hovedregel» bare skal gis hvis «utlendingen framskaffer dokumentasjon på sin identitet».
Praksisutviklingen er på ingen måte toppstyrt eller koordinert, så den følger ikke av at det er gitt noen føringer til beslutningstakerne. Det er nemndledere og nemndmedlemmer som avgjør
enkeltsakene, som ansvarlige og samvittighetsfulle rettsanvendere, og de fatter de vedtak de selv mener er riktige ut fra alle tilgjengelige rettskilder og fakta i den enkelte sak. Ett eller noen få
enkeltvedtak kan derfor ikke beskrives som noen «praksis» eller «praksisendring», men om mange enkeltvedtak som peker i samme retning, kan slike ord brukes.
Siste ord er helt sikkert ikke sagt om denne type saker. Som UNEs direktør kan jeg bidra til å synliggjøre utviklingen, men det er ikke min rolle å definere om den er ønskelig eller ikke. Det blir
til syvende og sist et politisk spørsmål om man er komfortabel med den utvikling som finner sted, eller om man vil reversere den ved å gi presiserende regler som definerer tydeligere hvilken
avveining man vil ha mellom hensyn som taler for og imot at tillatelse gis.