Øystein Rolandsen
Tiden renner ut for en pakkeløsning mellom Sudan og Sør-Sudan.
Innlegget er skrevet sammen med Ingrid Marie Breidlid, stipendiat PRIO og Maria Gabrielsen Jumbert, seniorforsker PRIO.
Før helgen kom nyheten om at Sudan og Sør-Sudan har gjort et stort framskritt i anstrengelsene for å normalisere forholdet mellom de to nabostatene. Etter over ett år med forhandlinger er partene nå kommet til enighet på det sentrale spørsmålet vedrørende transport av Sør-Sudans olje gjennom Sudan. Foreløpig betinges undertegnelsen av en slik avtale imidlertid av at partene kommer fram til løsninger på andre langt vanskeligere spørsmål. Samtidig er begge landene rammet av økonomisk krise som følge av oljeavstengingen tidligere i år og tiden renner ut for en samleavtale. Videre forhandlinger langs to parallelle spor er trolig den eneste måten å sikre en hurtig løsning på de økonomiske vanskelighetene.
Den Afrikanske Union ga tidligere i år partene en tidsfrist på tre måneder for å komme til enighet, noe FNs sikkerhetsråd senere sluttet seg til. Fristen gikk ut 2. august uten en omfattende avtale på bordet og Sikkerhetsrådet skal møtes den 9. august for å diskutere saken. Thabo Mbeki, AUs sjefforhandler i konflikten, har gitt partene en ny tidsfrist til 22. september om å komme fram til en helhetlig pakkeløsning, og Sikkerhetsrådet vil trolig gi en tilsvarende forlengelse.
Forhandlingene rundt en pakkeløsning omfatter en rekke uløste spørsmål. Fastsettelse av grensen mellom de to landene blir nok det vanskeligste å løse, men også andre punkter på forhandlingsbordet er svært utfordrende: det omstridte grenseområdet Abyei, den labile sikkerhetssituasjonen langs grensen, samt rettighetene til flere hundre tusen som etter Sør-Sudans løsrivelse er blitt utlendinger i sine egne hjem. Det mest akutte spørsmålet har likevel vært uenighetene knyttet til prisen for transport av Sør-Sudans olje gjennom Sudan.
Sør-Sudan, som ble uavhengig for litt over ett år siden, kan kun få oljen ut på det internasjonale markedet via Sudans oljerørledninger. I januar, etter at Khartoum konfiskerte Sør-Sudans råolje på grunn av manglende innbetalinger, bestemte myndighetene i Sør-Sudans hovedstad Juba å kutte oljeproduksjonen.
Sør-Sudan, som får 98 prosent av statsbudsjettet fra oljeproduksjon, har dermed gjort seg svært sårbar etter oljeavstengingen. Men også Sudan er avhengig av inntektene knyttet til oljeproduksjonen i Sør-Sudan, som de hovedsakelig sikrer seg gjennom utleien av oljerørledningene. Lederne i Juba og Khartoum bruker oljepenger til å holde hæren og sterke lokale eliter i tømmene. Nå har begge land blitt tappet for amerikanske dollar, inflasjonen stiger og tilgangen til viktige handelsvarer som bensin, sukker og korn minker for hver dag. Dette fører til generell misnøye og protester. I fraværet av betraktelige gaver eller lån fra utlandet, må partene i nær framtid bli enige om å gjenoppta oljeproduksjonen.
Den siste framgangen i oljeforhandlingene understøtter antakelsen om hastverk. I løpet av få dager klarte partene å bli enige om en pris for transporteringen av oljen til tross for sine tidligere uforenlige ståsteder. For øyeblikket ser det imidlertid ut til at Sør-Sudan lider mest under mangelen på oljeinntekter, noe regimet i Khartoum vet å benytte seg av. Sudan krever at en endelig oljeavtale vil være avhengig av at sikkerhetsproblemene i grenseområdene blir løst. Dette kan gjøre det svært vanskelig å komme fram til en avtale i nær framtid.
Til tross for at partene har skrevet under gjensidig forpliktende avtaler fortsetter trolig begge sider å støtte forskjellige væpnede grupper som opererer innenfor naboens territorium. De sterke opprørsgruppene nord for grensen, særlig SPLM-Nord i Nuba-fjellene og Blånilen, er imidlertid den viktigste grunnen til det tilspissede forholdet mellom partene. Sør-Sudan har tette politiske bånd til opprørerne, men Khartoums krav om at Juba skal avvæpne og demobilisere dem er urealistisk. Juba har likevel en nøkkelrolle i en framtidig fredsprosess og i forslaget som Sør-Sudan la fram 25. juli tilbyr de å legge til rette for forhandlinger mellom SPLM-Nord og Khartoum.
Er målet om en omfattende pakkeløsning en riktig tilnærming for å løse de mange uenighetene mellom de to landene? Ideen om en samlet løsning sitter igjen fra den tidligere fredsavtalen fra 2005, men utfordringene de to landene står ovenfor nå er langt vanskeligere å forene innenfor ett og samme forhandlingsrammeverk. Spørsmålene som skal løses er grunnleggende forskjellige og i flere tilfeller må også andre aktører involveres, for eksempel opprørerne nord for grensen. Delingen av landet og dets økonomiske konsekvenser har også ført til stor misnøye og splid innad i regjeringspartiet i Khartoum, noe som gjør det vanskelig for president al-Bashir å komme med flere ‘ettergivelser’ til Sør-Sudan.
Tidsaspektet er likevel det mest kritiske. Nå som presset øker på begge parter om å komme fram til en avtale på oljespørsmålet er det trolig lite hensiktsmessig med en pakkeløsning som omfatter samtlige av de uløste spørsmålene. Samtidig er det viktig at partene ikke blir presset til å inngå en hastverksavtale som vil kunne gå på bekostning av løsninger på mer langsiktige spørsmål. Hvis partene faktisk klarer å bli enige om en samlet avtale i september vil denne trolig inneholde flere midlertidige løsninger som for eksempel et rammeverk for videre mekling og demilitariserte soner.
En to-spor prosess er mindre risikabel og vil kunne gi en raskere løsning på de økonomiske utfordringene, samtidig som man sikrer et rammeverk for å løse andre innviklede spørsmål. Det første sporet, som haster mest, bør omfatte oljeøkonomi, statsborgerskap og Abyei-spørsmålet. Dette sporet vil dermed kun inkludere utfordringer hvor det allerede foreligger avtaler. Uenigheten om Abyei’s framtid, samt statsborgerskap, er i stor grad politisk, og bør kunne løses hvis de knyttes til en endelig oljeavtale.
Det andre sporet, som vil kreve mer tid og flere parter rundt forhandlingsbordet, bør inkludere grensedragning og sikkerhet i grenseområdene (inkludert Blånilen og Nuba-fjellene), samt fordeling av andre naturressurser. Partenes gjensidige behov for intern sikkerhet og stabilitet vil være viktige insentiver for forhandlinger langs dette sporet. Så lenge de akutte økonomiske problemene er ute av verden vil partene ha bedre tid og muligheter til å rette oppmerksomheten mot å finne en bærekraftig og varig løsning på disse vanskelige spørsmålene.
9. juli feires Sør-Sudans løsrivelse og indirekte det faktum at fredsavtalen av 2005 fortsatt holder, men dette er først og fremst en symbolsk begivenhet som fører til få umiddelbare endringer.
Hele Sør-Sudan er denne helgen ett stort party. Politikere og kjendiser fra fjern og nær valfarter til hovedstaden Juba, som er sentrum for festlighetene. Men når euforien gir seg vil nok mange spørre seg selv: “Hva nå”? Utenlandske kommentatorer har vært opptatt av om den nye staten er levedyktig, men et mer interessant spørsmål er hva som egentlig vil endre seg når Sør-Sudan blir en egen stat. På kort sikt vil det være ganske lite. En viktig årsak er at betingelsene for løsrivelse på langt nær er forhandlet ferdig.
Fortsatt er det ikke enighet om oljeforvaltning, grensedragning mellom statene, status for sør-sudanere i nord og vise-versa. Framtiden for det symbolsk viktige Abyei er fremdeles uavklart.I grenseområdene mellom nord og sør foregår det åpne krigshandlinger. Dersom alle disse sakene hadde vært løst ville de to nye statene likevel være knyttet sammen i lang tid framover i et skjebnefellesskap av gjensidig avhengighet.
Legitimitet er et bærende prinsipp i enhver statsdannelse. Oppslutningen om løsrivelsen av Sør-Sudan bunner først og fremst i en mostand mot den Sudanske staten med Khartoum i sentrum. Noen har hevdet at dette er en form for negativ nasjonalisme som ikke vil være nok til å holde Sør-Sudan samlet etter 9. juli. Dette er trolig feil. De to landene vil ikke slutte å være naboer og en forestilling om en trusselen fra nord vil fortsatt kunne brukes som nasjonalt lim i Sør-Sudan. Samtidig har to perioder med regional autonomi (1972-82 og 2005-2011) bidratt til å sementere Sør-Sudan som en administrativ og politisk enhet.
Sør-Sudanske politikere kan likevel ikke forvente at de skal klare å dyrke fram en sterk og altoverskyggende Sør-Sudansk nasjonalidentitet. Grunnen til dette er delvis at både lokale og transnasjonale identiteter vil fortsette å være vel så sterke, men også fordi den sør-sudanske staten ikke har kapasitet til å gjennomføre et omfattende nasjonsbyggingsprogram. Dette stiller ledelsen i Juba ovenfor et dilemma. Omfattende lokalt selvstyre og desentralisering er trolig den eneste løsningen som vil skaffe den nye statsdannelsen oppslutning og legitimitet på kort sikt. Men, topp-lederne i Juba frykter framveksten av lokale maktsentra som kan utfordre dem, ikke bare politisk, men også militært.
Utenlandske observatører har en tendens til å kritisere tilsidesetting av opposisjonspartier i Sør-Sudan. Disse tar sjeldent inn over seg at hittil har det meste av politiske krefter i sør vært samlet innad i det statsbærende partiet, Sudan People Liberation Movement (SPLM) – ikke ulikt norske samlingsregjeringer etter Andre verdenskrig.
En del mindre opposisjonspartier eksisterer, men disse har begrenset innflytelse og flere av dem har tette bånd enten til SPLM eller regjeringspartiet i Nord-Sudan, National Congress Party. En viktig motivasjon for denne samlingsregjeringen har vært målsetningen om å sikre gjennomføringen av folkeavstemningen om Sør-Sudans uavhengighet, og at politisk splid ikke skulle stikke kjepper i hjulene for fredsprosessen.
Nå som Sør-Sudan har formelt blitt et eget land kan det være at det politiske landskapet vil endre seg noe. Dette vil i stor grad avhenge av hvilken politikk President Salva Kiir og hans nærmeste krets velger å føre innad i SPLM. Mange opposisjonelle grupper og individer vil forbli i partiet dersom de får viktige posisjoner som gir tilgang på makt og økonomiske goder.
Ideelt sett ville det være en fordel at sterke opposisjonsgrupper gikk ut av SPLM for å skape en situasjon med reell politisk konkurranse, men uten penger og et sterkt partiapparat i ryggen kan utbrytergrupper fort bli marginalisert. I en slik situasjon er det fristende å ty til våpenmakt eller å bruke den mobiliserende kraften i felles lokal identitet som en snarvei til å skaffe seg tilhengere.
Råderett over egen økonomi er grunnleggende for et lands selvstendighet. Utover en viss økning i inntektene fra oljeutvinningen vil lite endre seg økonomisk for Sør-Sudan i de nærmeste årene. Størsteparten av befolkningen i Sør-Sudan lever delvis innenfor en naturalhusholdning- og selvbergingsøkonomi. Dette gjør at det er vanskelig å generere skattbare inntekter og å drive handel. Pengeøkonomien er derfor i veldig stor grad dominert av oljeinntekter og utgjør fortsatt en liten del av Sør-Sudans samfunnsøkonomi. Dette betyr også at alt, til og med mat, må importeres til de som ikke produserer noe selv – i hovedsak befolkningen i byene. Sør-Sudan er derfor svært sårbare ovenfor trusler om handelsblokader.
Mer enn 95% av Sør-Sudans statsinntekter kommer fra oljeindustrien. Dette gjør at staten er helt avhengig av disse inntektene for å kunne fungere. I tillegg brukes relativt store beløpet på å betale lønninger til soldatene i Sør-Sudans overdimensjonerte hær. Et bortfall av oljeinntekter kan føre til mytterier og streiker. Det er derfor problematisk at Sør-Sudanske myndigheter hittil har hatt begrenset innblikk i og så å si ingen innflytelse over oljeutvinningen i deres eget territorium. Videre er det nye landet avhengig av å transportere oljen via rørledninger gjennom Nord-Sudan. Så lenge Khartoum sitter med hånden på oljekranen vil Sør-Sudan ha begrenset råderett over egen økonomi.
Et balanserende element er at oljeinntekter fra Sør-Sudan hittil har vært dominerende også for Nord-Sudans økonomi. På sikt vil trolig den sør-sudanske staten få større kontroll over oljesektoren og muligens finne nye utskipingskanaler. Men det er fortsatt et åpent spørsmål hvor lenge oljeinntektene vil vedvare siden Sør-Sudan har antatt store reserver, mens det samtidig er uklart hvor mye av dette som kommer til å være drivverdig.
Å oppnå faktisk selvstendighet for Sør-Sudan er derfor ikke en hendelse, men en prosess. Det er stor grunn til å tro at i alle fall Sør-Sudans første år som formelt uavhengig stat kun vil innebære små skritt i retning av en reell uavhengighet. Dette betyr at Nord-Sudan vil fortsette å være det viktigste nabolandet for Sør-Sudan. De to landene vil fortsette å ha et spent forhold og vi kan ikke se bort fra at kamphandlinger av ulik intensitet og varighet vil finne sted også i framtida. For å unngå at en full krig blusser opp vil det være helt avgjørende at det opprettes en robust overvåkningsfunksjon, permanente forhandlingsfora og en internasjonal konfliktløsningskapasitet. Her kan og bør Norge spille en viktig rolle.