Behovet er stort for å presentere en plausibel plan for unionens framtid når statslederne samles i Roma for å markere 60 år med Det europeiske økonomiske fellesskap. EU forstår at obligatorisk selvskryt ikke overbeviser når alle kan se at konstruksjonen knaker i sine sammenføyninger. Hvitboka retter blikket framover med disse mulige scenarioene:
- Et EU som fortsetter som nå, der unionsprosessen skjer skritt for skritt, ofte i motbakke.
- Fokus snus tilbake mot et best mulig fungerende indre marked, mens andre saker settes på vent.
- De «villige» får lov av resten til å gå foran i sitt eget tempo, for deretter å trekke med seg «etternølerne».
- Et mer effektivt EU som viser handlekraft på et begrensa antall områder, og som beskjeftiger seg mindre på andre områder.
- Et EU som går i takt og bestemmer seg for å «gjøre mye mer» på unionsnivå på alle områder.
Hvitboka er grunnlag for en generaldebatt om unionens framtidsutsikter i EUs organer så vel som i de nasjonale parlamentene. Jean-Claude Juncker, EU-kommisjonens president, lover å ta med seg innspillene før han legger fram sin personlige mening i sin State of the Union-tale i september. Eventuelle konklusjoner når det gjelder veivalgene kommer tidligst på møtet i Det europeiske råd i desember 2017.
Allerede i forordet åpner Juncker for vide fortolkningsmuligheter:
«The European Union has changed our lives for the better. We must ensure it keeps doing so for all of those that will follow us». Skal dette forstås slik at EU skal sikre et bedre liv for de som kommer etter oss, eller bare for de som vil være med videre?
Hvordan samle et sprikende prosjekt?
Målsettinga er at de 27 skal gå videre som en samlet union. Men hvordan få det til, og hvor langt kan man drive integrasjonsprosessen uten å få en kraftig rekyl?
Kommisjonen må medgi at den folkelige oppslutningen om EU er sterkt nedadgående. Bare en tredjedel av innbyggerne har i dag tillit til EU, mot halvparten for ti år siden.
Men å gjøre diskusjonen om Europas framtid til et valg mellom «mer eller mindre Europa» (les: EU), er en villedende forenkling, mener Kommisjonen. Ifølge Juncker er det rom for en rekke posisjoner mellom status quo og store kollektive sprang framover.
At det er det siste som er ønskelig, levnes det likevel liten tvil om. EU ser med bekymring på at unionens relative innflytelse i verden er synkende. Det gjelder ikke bare befolkningsmessig, men også økonomisk. Tallenes tale er tydelig allerede før Storbritannia har tatt farvel.
Hindringene som må overvinnes befinner seg i unionens egne rekker. Pekefingeren heves mot politikere og strømninger i medlemslanda som gir Brussel skylda for alle problemer, mens de sjøl tar æren for suksesser på hjemmebane. Unionen har allerede tatt skade av politikere som ikke forholder seg til beslutninger fattet av fellesskapet og som retter anklager mot andre, advarer Kommisjonen, som også minner om at vanlige europeere «ikke er immune» når den manglende enigheten i EU blir til de grader synliggjort.
Scenario 1: Mer av det samme
Et EU som fortsetter som nå vil måtte oppgradere og iverksette reformene som allerede er vedtatt. Man ser for seg et Europa som gradvis blir mer samkjørt, men spørsmålet om hvor raskt unionen er i stand til å fatte bindende beslutninger blir hengende i lufta.
«Enheten mellom de 27 blir bevart, men kan fortsatt bli satt på prøve hvis det oppstår større disputter», som det blir formulert.
Det er neppe dristig spåmannskunst å hevde at det med stor sannsynlighet vil oppstå både små og store interne EU-disputter i nær framtid.
2: Tilbake til start
Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF eller EEC) er Romatraktatens avkom og hjertebarn. Kommisjonen advarer likevel mot følgene av å vende tilbake til et ensidig fokus på det indre markedet. Et slikt veivalg ville begrense mulighetene for å opptre kollektivt – ikke minst på verdensarenaen – og innebærer farer for at problemer må løses sak for sak eller på bilateral basis. Felleseuropeiske regler vil kunne bli avskaffet og nye satt på vent. Kommisjonen ser for seg at dette kan bli et «kappritt mot bunnen», som endog kan undergrave den frie flyten av arbeidskraft mellom statene.
Velger man denne veien, tror Kommisjonen at det vil øke kløften mellom forventninger til unionen på den ene sida og EUs evne til å levere på den andre.
3: En koalisjon av villige
Det tredje alternativet er en «koalisjon av villige» som kan gå videre med integrasjonen på områder som forsvar, indre sikkerhet, finanspolitikk, skattlegging og velferdspolitikk. Det blir vist til at heller ikke eurosonen og Schengensamarbeidet omfatter alle medlemsstatene.
I den grad det er mulig å tolke signalene fra Kommisjonen, kan det se ut til at den favoriserer denne modellen som den mest realistiske i en situasjon hvor sprikende holdninger blant medlemsstatene er tydeligere enn på lenge.
Med en slik modell kan enheten i unionen bevares, samtidig som de som «ønsker å gå videre» utvikler felles skattesystemer og et felles forsvar.
Kommisjonen forventer at gapet mellom forventninger og resultater raskt vil lukke seg blant statene som går i teten. Den lar det skinne gjennom at de øvrige medlemslanda litt etter litt vil fristes til å slutte seg til «de villige».
4: Mindre, men mer effektivt
Et fjerde scenario er at EU ikke skal bry seg med så mange saksfelt som i dag, men til gjengjeld være mer effektiv og besluttsom på utvalgte områder som forskning, forsvarspolitikk, sikkerhetspolitikk, grensekontroll og handel. En felles EU-hær og en europeisk grensevakt for hele unionen blir nevnt som utvalgte områder.
På andre felt vil man gå motsatt vei. Det åpnes for såkalt økt fleksibilitet ved at nye standarder for forbrukervern og HMS-krav ikke lenger skal harmoniseres på detaljnivå, men bare være minstekrav.
Altså mindre detaljregulering på nasjonalt nivå kombinert med strammere krav og videre fullmakter på områder som blir bestemt på EU-nivå.
Her erkjenner Kommisjonen imidlertid at EU27 har store vansker med å finne ut av hvilke områder som skal legges på regionalt og nasjonalt nivå, og hvilke felt som skal underlegges sentral EU-styring.
5: Tettest mulig union
Sist, men neppe minst, ser Kommisjonen for seg en tettest mulig union på alle områder. Det vil si raskere beslutninger på unionsnivå, styrking av fellesvalutaen og fullbyrdelse av den økonomiske og monetære union, et Europa der sikkerhetspolitisk og militært samarbeid er rutine. I eurosonen vil det bli koordinering av skattepolitikk, budsjettpolitikk og sosiale ytelser.
Alt dette vil gi en mer effektiv union styrt av EU-lovgivning ovenfra, og er nok det scenarioet som ligger Kommisjonens hjerte nærmest. Hva som er realistisk, er en annen sak. Haken ved disse raske beslutningsprosessene er at befolkningen kan føle seg enda mer fremmedgjort. Kommisjonen frykter at befolkningen dermed «føler at EU savner legitimitet og har fjernet for mye autoritet fra nasjonale myndigheter».
EU-parlamentet går lengre
For flertallet i EU-parlamentet er det ingen tvil om kursen videre. Den ble banket fast i flere resolusjonsvedtak i EU-parlamentet i Strasbourg 16. februar 2017. Parlamentet motsetter seg at de nasjonale parlamentene skal gjenvinne innflytelse. Lisboatraktatens potensiale må utnyttes til fulle gjennom å ta i bruk kvalifisert flertall på en rekke områder som i dag krever enstemmighet, både når det gjelder budsjettspørsmål, finanspolitikken og i utenriks- og militærpolitikken.
Kvalifisert flertall for et forslag krever tilslutning fra 55 % av medlemslandene som representerer 65 % av den totale EU-befolkningen. Minst fire medlemsland må stemme imot et forslag for å blokkere det. Land som insisterte på de gamle avstemningsreglene kan fra 2017 ikke lenger blokkere vedtak.
Parlamentet vil ikke bare styrke sin egen makt, men også Kommisjonen «så den fullt ut og på effektivt vis kan utføre sin oppgave som motor for fellesskapsmetoden».
Det er påtrengende nødvendig å bekrefte målsettingen om «en stadig tettere union mellom de europeiske folkene» (artikkel 1 i TEU) for å imøtegå enhver tendens til disintegrasjon og for enda en gang å presisere at EU har et moralsk, politisk og historisk formål og er en konstitusjonell størrelse». Iveren er også stor for en felles utenriksminister og et felles militært forsvar.
Parlamentarikerne mener dessuten at det må bli mye enklere å revidere Unionstraktaten. Det skal kunne skje ved et flertall på fire av fem medlemsstater og ved at EU-parlamentet gir sin tilslutning.
EU-parlamentet sier direkte det som Kommisjonen nøyer seg med å antyde: Alle veier fører fortsatt fra Rom til Brussel.