I fjor kom evalueringen av den norske innsatsen i Afghanistan (NOU 2016:8). Den viste at det var mye som ikke hadde gått etter planen når det gjaldt utvikling og humanitær bistand. Det kan kanskje virke søkt å sammenlikne norske kommuner med Afghanistan og utviklingsbistand, men jeg mener likevel at de som bruker statlige midler til å skape endring i norske kommuner, har mye å lære av evalueringen av innsatsen i Afghanistan. Intensjonen er i begge tilfeller å skape endring et annet sted enn der beslutningen er tatt.
For dårlig kunnskap om konteksten der ressursene skal brukes, har vært en tilbakevendende kritikk av norsk bistand helt siden fiskeriprosjektet i den indiske delstaten Kerala på 1950-tallet. Tiden var preget av industrialisering og teknologi-optimisme. At uformelle strukturer og lokale skikker skulle skape snublesteiner, var en ny erfaring. Omtrent den samme kritikken rettes mot den norske bistanden i Afghanistan 60 år seinere. Mottakerne manglet evne til å forvalte så store midler på formålstjenlig vis, heter det i evalueringen. En konsekvens av dette var at bistanden bidro til omfattende korrupsjon. I norske kommuner er ikke korrupsjonsproblemet like påtrengende, men andre kritikkpunkter er relevante. Initiativtakernes kunnskap om kommunenes problemer og rammebetingelser kan være heller mangelfull. Gjennomføringsevnen avhenger gjerne av lokal kompetanse. De færreste er like gode til alt – det gjelder både folk og kommuner. Det er spørsmål om å utnytte lokal spisskompetanse, og det kan være tiltak som bidrar til at kommunen bygger kompetanse på områder der den har manglet.
Tilsvarende er det mye som tyder på at donorene i vår del av verden har liten tillit til kunnskap og kompetanse i mottakerlandene. Der kan det sitte kompetente folk som ler av naive europeere uten innsikt i lokale forhold. Mistroen vi kan bli møtt med i fattige områder i sør, kan også skyldes at i land med en kolonifortid kan det være vanskelig å skille de som nå prøver seg som velgjørere fra dem som en gang var undertrykkere. Da er kunnskap om landet og kulturen helt avgjørende. Ikke minst gjelder det i konfliktområder som Afghanistan.
I Norge avdekkes dessuten en tradisjonell sentrum-periferi-konflikt i anklagen om at de som fatter de sentrale beslutningene vet for lite om forholdene der tiltakene skal iverksettes. «Kaffelatte-drikkende Oslo-folk» har ikke alltid så stor tillit i Bygde-Norge. En klassisk kommentar når jeg har vært rundt i norske kommuner for å evaluere sentralt initierte tiltak, har vært: «De Oslo-folka har ikke peiling på hvordan vi har det her ute i kommunene.» Min erfaring som evalueringsforsker er at dette til dels stemmer. Særlig kan sentrale saksbehandlere med ansvar for prosjekter og tiltak ha liten oversikt over den kommunale prosjektfloraen. Dermed blir det fort til at prosjektene overlapper og konkurrerer med hverandre.
En konsekvens av manglende kunnskap om situasjonen der midlene skal brukes, kan være at målene som settes i departement og direktorat i Oslo blir for ambisiøse. Dette er et kritikk-punkt i evalueringen av innsatsen i Afghanistan. Norske myndigheter ville for mange ting på en gang og prioriterte for mange innsatsområder. Men urealistiske mål kan også være et problem i tiltak som skal iverksettes i norske kommuner. Dessuten kan høye ambisjoner også prege de målsettingene som lokalnivået utvikler selv. Det er lettere å få støtte når man lover mye, både for bistandsorganisasjoner og for kommuner. Det kan være å forebygge rusmiddelproblemer blant kommunens ungdom en gang for alle, eller å løse boligproblemene for de som lever på søppeldynga i en afrikansk storby. Men den som sparker etter månen, havner på ryggen, heter det.
Bærekraftig bistand er lettere å få til hvis lokale maktstrukturer har et eierforhold til utviklingsprosjektene. Evalueringen fra Afghanistan viser at bistanden tvert imot førte til framvekst av parallelle byråkratiske maktstrukturer på siden av den lokale administrasjonen. Det kan svekke de institusjonene man mente å styrke.
Dette poenget kan overføres til prosjekter som skal prøves ut i norske kommuner. En vanlig målsetting med tidsavgrensede tiltak er å så frø som kan fortsette å gro når prosjektet er over. Men for at så skal skje, er det en fordel at tiltak blir forankret og integrert i etablerte strukturer. Frø trenger vann og gjødsel for å spire. Det er ikke opplagt at en fattig kommune setter av penger til videreføring når de statlige prosjektmidlene er slutt.
Både i bistand og for sentralt initierte tiltak i norske kommuner, er det viktig både å øke kunnskapen og å senke forventningene. Iverksetterne der ute har en nærhet til det som oppleves som akutte problemer. Da kan virkemidler bli viktigere enn visjoner. De som har det største behovet for hjelp, enten det dreier seg om bistand til fattige land eller prosjektmidler til norske kommuner, er ofte også de som byr på de vanskeligste rammebetingelsene for iverksetting. De aller fattigste landene mangler gjerne et styresett og et mottakerapparat som muliggjør effektiv bistand og utvikling. Likedan vil ryddige kommuner der rusmiddelproblemene blant ungdom er minimale, ha de beste forutsetningene for å drive forebygging. Trolig er det der vi finner både de mest engasjerte både lærerne og foreldrene.
Når avstanden, både geografisk og på andre måter, er stor mellom de som tar beslutninger og formulerer mål og de som skal iverksette, kan mye gå galt. Når sentrale mål skal oversettes til lokal handling, kan prosessen bære preg av hviskeleken vi lekte som barn. Det var alltid spennende å se hvordan den setningen vi begynte med kunne forandre seg når den var blitt hvisket fra barn til barn tilstrekkelig mange ganger.
Prosjektstøtte til kommuner er ikke utviklingshjelp. Men både de som beslutter og formidler støtten og de som skal iverksette prosjektene, kan lære noe av bistandsevalueringer.
En lengre versjon av denne teksten står på trykk i Nytt Norsk Tidsskrift 3/2017.