Folkeavstemningen om Storbritannias EU-medlemskap 23. juni 2016 ga et flertall for utmelding som siden har gjennomsyret alle politiske debatter i øyriket. Spørsmålet er ikke bare hvordan Brexit skal kunne gjennomføres på en måte som ikke kjører økonomien i grøfta, men også hvordan det skal kunne gjøres på en demokratisk måte – og den britiske konstitusjonen gir ikke noe godt svar.
Folkeavstemning er ingen uvanlig beslutningsform for spørsmål knyttet til EU. Siden Storbritannia ble medlem av unionen i 1972, har nær 50 folkeavstemninger blitt avholdt i medlems- og kandidatland, hovedsakelig over to grunnleggende spørsmål: medlemskap og traktatendringer.
Britisk konstitusjonell praksis har imidlertid begrenset bruken av folkeavstemninger. De tre som har vært avholdt gjennom medlemsårene, har kommet brått og av pragmatiske grunner. Den første gjaldt fortsatt medlemskap i det daværende EF i 1975; den andre et forslag om endringer i valgordningen i 2011; den tredje var Brexit-avstemningen 23. juni 2016.
Storbritannia er et representativt demokrati, der forbindelsen mellom folk og regjering går via valgte representanter i Underhuset. Enhver rettskraftig lov er forankret i et flertallsvedtak i Parlamentets to kamre. Det er de valgte politikernes fordømte plikt ikke bare å representere, men også å debattere og fatte beslutninger på grunnlag av all tilgjengelig informasjon om en sak. Parlamentarikerne er, slik filosofen Edmund Burke formulerte det, folkets verger så vel som delegater: De skal vokte over regjeringens arbeid og veie velgernes oppfatninger mot partipolitiske hensyn og nasjonens ve og vel.
At ingen annen makt skal rokke ved Parlamentet i Westminster, var et helt fundamentalt prinsipp for Brexit-kampanjen. Likevel var nettopp dette prinsippet folkeavstemningens første offer. Brexit handler åpenbart om langt mer enn «det demokratiske øyeblikk» da avstemningen fant sted. Det dreier seg om en lang, komplisert og kontroversiell prosess, trolig den største politiske utfordringen Storbritannia har stått overfor siden annen verdenskrig. Underveis er det uklart når parlamentarismens vanlige prosedyrer skal gjenopptas. Forhandlingene er regjeringens ansvar, og målsetningene utformes og revideres løpende av regjeringen selv.
Regjeringen vil la Parlamentet vedta den nye handelsavtalen med EU – men debatten og voteringen vil etter alle solemerker først finne sted idet forhandlingene alt er sluttført. Hvordan vil avstemningspremissene da se ut? Hva slags alternativer vil man stå overfor? Parlamentets innflytelse før den tid er så visst ikke null, men så lenge forhandlingene vil foregå mellom britiske statsråder og Brussel, vil parlamentsmedlemmer i London spille en langt mindre rolle.
Disse vil isteden måtte bale med å revidere det utall EU-lover og -forskrifter som skal inkorporeres i britisk rett. Regjeringen har foreslått denne inkorporeringen for å forhindre at det oppstår juridiske tomrom idet Storbritannia forlater unionen. Tanken er at lovgiverne i London deretter skal stå fritt til å forvalte, revidere og forkaste arven fra EU-medlemstiden. Men ryddearbeidet er det først og fremst byråkrater i London som skal gjennomføre. Hvordan arbeidet skal rasjonaliseres og kvalitetssikres, er et uløst spørsmål.
Hva slags relasjon Storbritannia skal ha til EU etter 2019 råder det fortsatt stor uklarhet omkring. Folkeavstemningen ga da heller ikke noen klar instruks for endestasjonen. De tre tydeligste alternativene er: 1) en svak tilknytning gjennom en form for WTO-ordning; 2) en mer omfattende avtale à la den som EU hadde fremforhandlet med Canada; og 3) en variant av EØS-avtalen.
Det første av alternativene vil etter alt å dømme bety en bratt økonomisk motbakke; det andre alternativet innebærer nye, kompliserte overenskomster med Brussel, og det tredje vil være et betydelig tilbakesteg for den sjølråderetten som Brexit-bevegelsen ønsket å oppnå. EØS gir full markedsadgang, men minimal innflytelse. Det gir også få muligheter til å regulere den frie bevegelsen av arbeidskraft, et mål som vært helt sentralt for Brexit-kampanjen.
Britenes utmelding av EU reiser spørsmålet om hvordan parlamentarisk demokrati skal samstemmes med folkeavstemninger, og om dette i det hele tatt er mulig i et spørsmål av denne typen. Hva britene har sett utfolde seg siden juni 2016 er ikke folkeviljens triumf. For der valgte politikere trer til side, blir politikkutøvelse i stedet til forvaltning og jus. Vakkert er det ikke, og heller ikke videre demokratisk.
Ideen i seg selv er tilsynelatende uangripelig: Tiden var kommet for å gi folket muligheten til å overprøve sine valgte representanter. Men sakens kompleksitet har i stedet gjort folkeviljen til en begrunnelse for maktkonsentrasjon i gråsonen mellom forvaltning, diplomati og jus. Slik ble det direkte demokratiet til et vrengebilde av den styringsmodellen britene selv holder så kjær.
Og på den andre siden av prosessen er det neppe så mye å se frem til. Et fullstendig brudd med EU vil spille britene økonomisk fallitt, mens en halvveis utmelding vil presenteres som en hån mot avstemningsresultatet. Brexit-bevegelsen snakket freidig om et gjenoppstått nasjonalt demokrati med fullverdig markedsadgang til EU og et koldtbord av samarbeidsavtaler. De som snakket høyest, beredte også grunnen for en enda sterkere misnøye over lovnader som aldri kunne realiseres. Folkeviljen har spilt fallitt. Mandatet den ga kan neppe oppfylles, og underveis er prosessen i ferd med å undergrave det parlamentariske demokratiet den var ment å gjenopprette.
En lengre utgave av denne kronikken er trykket i Samtiden 4/2017, med utgivelsesdato i dag.