Bistand i blinde

Riksrevisjonen har levert en krass kritikk av norsk bistandsforvaltning når det gjelder resultatoppnåelse og bekjempelse av korrupsjon. I løpet av få år har den norske bistanden vokst enormt. I 2010 utgjorde den 27,4 milliarder kroner, en økning på om lag 50 prosent bare fra 2005. Samtidig vet vi altfor lite om hva bistanden fører til. Derfor er Riksrevisjonens gjennomgang velkommen, selv om den har sine begrensninger. Den tar fatt i sentrale spørsmål, men rører bare toppen av isfjellet.

Stortinget har lenge uttrykt forventning om økt resultatfokus i bistanden. Men manglende engasjement fra politikernes side har i praksis bidratt til at verken innsikt eller oppfølging er blitt styrket. Rapporteringen om bistanden til Stortinget har minket dramatisk. Fra 1962 ble det lagt fram årlige meldinger til Stortinget med et vell av opplysninger. Men ordningen opphørte i 1993. Stortinget ville redusere dokumentmengden samtidig som meldingene var arbeidskrevende for departementet. Etterpå ga UD og NORAD ut årsrapporter, men disse var mindre omfattende og tok slutt i 2002. Siden 2007 har NORAD rapportert om resultater av bistanden, men bare på utvalgte områder.

Statsbudsjettet inneholder den vesentlige rapporteringen om bistandsvirksomheten i forbindelse med forslagene om nye bevilgninger. Men tekstene er uhyre knappe og oppstykket. Det formidles lite informasjon, og den dreier seg mest om pengestrømmer og satsingsområder. Det sies lite eller intet om virkningene av innsatsen. Det blir ikke tatt hensyn til at utviklingssamarbeidet dreier seg om en ytterst kompleks virksomhet som foregår langt fra vårt eget land. Stortinget får utviklingsmeldinger, handlingsplaner og strategier, kan det hevdes. Men disse forteller mer om ønskemål, intensjoner og planlagt politikk enn konkrete resultater.

Bistanden som virksomhet er utrolig komplisert. Vi kommer som fremmede og drysser om oss med penger. Det kan ha negative virkninger like mye som positive og ofte uante bivirkninger. Det er ingen enkel sak å rapportere om resultater av bistanden, og lettere er det ikke blitt med årene, fordi bistanden har skiftet karakter. Desto mer en beveger seg fra små prosjekter til større programmer, for ikke å snakke om støtte til mottakerlandenes budsjetter, desto vanskeligere ble det å finne ut hva midlene egentlig bidrar til. Og det er ikke blitt lettere under den rødgrønne utviklingsministeren. Her vektlegges politikk og retorikk mer enn realiteter, og midlene er blitt spredt på flere land og satsingsområder uten at forvaltningens kapasitet er blitt styrket deretter. I 2009 mottok 112 land øremerket norsk bistand.

Et besøk på en norsk ambassade i et veletablert samarbeidsland for noen år siden ga avslørende innblikk. Ambassadepersonalet hadde verken tid eller penger til å gå ut i felten for å sjekke hva som skjedde med norske penger. Da de for en gangs skyld dro ut for å se på bruken av skolestipend for jenter, fant de ingen ting. Musene hadde spist opp papirene, ble det sagt, og ingen visste noe om stipendene. UNICEF ble kritisert, fordi de hadde forholdsvis store administrasjonsutgifter. Men pengene ble brukt til å ha fagfolk i felten som ga opplæring og sørget for at tiltak ble gjennomført etter forutsetningene.

Det er bare én løsning: gå og finne ut hva som skjer. Og bistanden blir løpende vurdert – men lite og spredt. De multilaterale organisasjonene har en mangfoldig evalueringsvirksomhet, men kvalitet og omfang er skiftende. De norske frivillige organisasjonene disponerer store midler, men en analyse for noen år siden avslørte manglende oversikt over aktiviteter og resultater. Bistandsforvaltningen gjennomfører studier, utredninger, program og prosjektvurderinger for å kvalitetssikre virksomheten. Men omfanget er begrenset. Og evalueringsvirksomheten er ubegripelig nok lagt til en etat som ligger under det departementet som skal vurderes. Selv om enheten legger vekt på kvalitet, sliter den med utilstrekkelig ressurser og kompetanse. Kvalitetssikring av bistanden fikk til sammen 139 millioner kroner i 2010 – eller om lag en halv prosent av det samlede bistandsbudsjettet. Det står ikke i noe forhold til omfanget og kompleksiteten av utviklingssamarbeidet.

Til forskningsvirksomhet, så vel i utviklingsland som i Norge, rettet mot nord-sør-forhold og landene i sør, gis det også beskjedne beløp. Det ble til forskning og høyere utdanning bevilget i alt 353 millioner kroner i 2010, noe over 1 prosent av den samlede bistanden. I tillegg ble det bevilget noe midler over andre budsjetter.

Skal vi vite om bistandspolitikken og pengene bidrar til de ønskede mål, må det tas et krafttak for å bygge ut kunnskapen og kapasiteten relatert til utviklingsarbeidet, hjemme så vel som i bistandsland. Kvalitetssikring, evaluering og forskning må styrkes. Ikke minst må en innse at bistandsforvaltningen ikke kan ha like knappe personalressurser som statsforvaltningen for øvrig. Riksrevisjonen kritiserer UDs manglende kapasitet når det gjelder å følge opp FNs fond og programmer, men problemet berører bistanden som helhet. Storting og regjering har ikke tatt innover seg hvilken administrativ kapasitet og kompetanse som kreves for en faglig forsvarlig oppfølging av et ruvende bistandsbudsjett.

Det er videre grunn til å se nærmere på organisasjonen av bistandsforvaltningen. Arbeidsdelingen mellom UD og NORAD etter den siste omorganiseringen er neppe den mest effektive, og det bør sikres en egen uavhengig instans utenfor departementet og direktorat som kan overvåke kvaliteten av bistandsvirksomheten. Instansen bør gis romslige ressurser, høy status og synlighet i offentligheten. Kanskje Riksrevisjonen kunne bygges ut med en avdeling fra NORAD for eksempel?

Om Norge er blant de første i verdensklassen når det gjelder nivået på bistanden, kan vi ikke forsvare å være en sinke på kunnskapsområdet.