Tiden renner ut for en pakkeløsning mellom Sudan og Sør-Sudan.
Innlegget er skrevet sammen med Ingrid Marie Breidlid, stipendiat PRIO og Maria Gabrielsen Jumbert, seniorforsker PRIO.
Før helgen kom nyheten om at Sudan og Sør-Sudan har gjort et stort framskritt i anstrengelsene for å normalisere forholdet mellom de to nabostatene. Etter over ett år med forhandlinger er partene nå kommet til enighet på det sentrale spørsmålet vedrørende transport av Sør-Sudans olje gjennom Sudan. Foreløpig betinges undertegnelsen av en slik avtale imidlertid av at partene kommer fram til løsninger på andre langt vanskeligere spørsmål. Samtidig er begge landene rammet av økonomisk krise som følge av oljeavstengingen tidligere i år og tiden renner ut for en samleavtale. Videre forhandlinger langs to parallelle spor er trolig den eneste måten å sikre en hurtig løsning på de økonomiske vanskelighetene.
Den Afrikanske Union ga tidligere i år partene en tidsfrist på tre måneder for å komme til enighet, noe FNs sikkerhetsråd senere sluttet seg til. Fristen gikk ut 2. august uten en omfattende avtale på bordet og Sikkerhetsrådet skal møtes den 9. august for å diskutere saken. Thabo Mbeki, AUs sjefforhandler i konflikten, har gitt partene en ny tidsfrist til 22. september om å komme fram til en helhetlig pakkeløsning, og Sikkerhetsrådet vil trolig gi en tilsvarende forlengelse.
Forhandlingene rundt en pakkeløsning omfatter en rekke uløste spørsmål. Fastsettelse av grensen mellom de to landene blir nok det vanskeligste å løse, men også andre punkter på forhandlingsbordet er svært utfordrende: det omstridte grenseområdet Abyei, den labile sikkerhetssituasjonen langs grensen, samt rettighetene til flere hundre tusen som etter Sør-Sudans løsrivelse er blitt utlendinger i sine egne hjem. Det mest akutte spørsmålet har likevel vært uenighetene knyttet til prisen for transport av Sør-Sudans olje gjennom Sudan.
Sør-Sudan, som ble uavhengig for litt over ett år siden, kan kun få oljen ut på det internasjonale markedet via Sudans oljerørledninger. I januar, etter at Khartoum konfiskerte Sør-Sudans råolje på grunn av manglende innbetalinger, bestemte myndighetene i Sør-Sudans hovedstad Juba å kutte oljeproduksjonen.
Sør-Sudan, som får 98 prosent av statsbudsjettet fra oljeproduksjon, har dermed gjort seg svært sårbar etter oljeavstengingen. Men også Sudan er avhengig av inntektene knyttet til oljeproduksjonen i Sør-Sudan, som de hovedsakelig sikrer seg gjennom utleien av oljerørledningene. Lederne i Juba og Khartoum bruker oljepenger til å holde hæren og sterke lokale eliter i tømmene. Nå har begge land blitt tappet for amerikanske dollar, inflasjonen stiger og tilgangen til viktige handelsvarer som bensin, sukker og korn minker for hver dag. Dette fører til generell misnøye og protester. I fraværet av betraktelige gaver eller lån fra utlandet, må partene i nær framtid bli enige om å gjenoppta oljeproduksjonen.
Den siste framgangen i oljeforhandlingene understøtter antakelsen om hastverk. I løpet av få dager klarte partene å bli enige om en pris for transporteringen av oljen til tross for sine tidligere uforenlige ståsteder. For øyeblikket ser det imidlertid ut til at Sør-Sudan lider mest under mangelen på oljeinntekter, noe regimet i Khartoum vet å benytte seg av. Sudan krever at en endelig oljeavtale vil være avhengig av at sikkerhetsproblemene i grenseområdene blir løst. Dette kan gjøre det svært vanskelig å komme fram til en avtale i nær framtid.
Til tross for at partene har skrevet under gjensidig forpliktende avtaler fortsetter trolig begge sider å støtte forskjellige væpnede grupper som opererer innenfor naboens territorium. De sterke opprørsgruppene nord for grensen, særlig SPLM-Nord i Nuba-fjellene og Blånilen, er imidlertid den viktigste grunnen til det tilspissede forholdet mellom partene. Sør-Sudan har tette politiske bånd til opprørerne, men Khartoums krav om at Juba skal avvæpne og demobilisere dem er urealistisk. Juba har likevel en nøkkelrolle i en framtidig fredsprosess og i forslaget som Sør-Sudan la fram 25. juli tilbyr de å legge til rette for forhandlinger mellom SPLM-Nord og Khartoum.
Er målet om en omfattende pakkeløsning en riktig tilnærming for å løse de mange uenighetene mellom de to landene? Ideen om en samlet løsning sitter igjen fra den tidligere fredsavtalen fra 2005, men utfordringene de to landene står ovenfor nå er langt vanskeligere å forene innenfor ett og samme forhandlingsrammeverk. Spørsmålene som skal løses er grunnleggende forskjellige og i flere tilfeller må også andre aktører involveres, for eksempel opprørerne nord for grensen. Delingen av landet og dets økonomiske konsekvenser har også ført til stor misnøye og splid innad i regjeringspartiet i Khartoum, noe som gjør det vanskelig for president al-Bashir å komme med flere ‘ettergivelser’ til Sør-Sudan.
Tidsaspektet er likevel det mest kritiske. Nå som presset øker på begge parter om å komme fram til en avtale på oljespørsmålet er det trolig lite hensiktsmessig med en pakkeløsning som omfatter samtlige av de uløste spørsmålene. Samtidig er det viktig at partene ikke blir presset til å inngå en hastverksavtale som vil kunne gå på bekostning av løsninger på mer langsiktige spørsmål. Hvis partene faktisk klarer å bli enige om en samlet avtale i september vil denne trolig inneholde flere midlertidige løsninger som for eksempel et rammeverk for videre mekling og demilitariserte soner.
En to-spor prosess er mindre risikabel og vil kunne gi en raskere løsning på de økonomiske utfordringene, samtidig som man sikrer et rammeverk for å løse andre innviklede spørsmål. Det første sporet, som haster mest, bør omfatte oljeøkonomi, statsborgerskap og Abyei-spørsmålet. Dette sporet vil dermed kun inkludere utfordringer hvor det allerede foreligger avtaler. Uenigheten om Abyei’s framtid, samt statsborgerskap, er i stor grad politisk, og bør kunne løses hvis de knyttes til en endelig oljeavtale.
Det andre sporet, som vil kreve mer tid og flere parter rundt forhandlingsbordet, bør inkludere grensedragning og sikkerhet i grenseområdene (inkludert Blånilen og Nuba-fjellene), samt fordeling av andre naturressurser. Partenes gjensidige behov for intern sikkerhet og stabilitet vil være viktige insentiver for forhandlinger langs dette sporet. Så lenge de akutte økonomiske problemene er ute av verden vil partene ha bedre tid og muligheter til å rette oppmerksomheten mot å finne en bærekraftig og varig løsning på disse vanskelige spørsmålene.
Publisert på Dagsavisens debattsider samme dag.